Государственный и муниципальный контроль (надзор) в отношении граждан. Нормативное регулирование и реализация на практике

Предметом государственного контроля в отношении граждан (как и в отношении хозяйствующих субъектов) является проверка соблюдения обязательных требований. При этом в части общехозяйственных (полисубъектных) видов контроля круг проверяемых обязательных требований чаще всего не дифференцирован по признаку применения их к гражданам или к хозяйствующим субъектам. При определении конкретных требований, исполнение гражданами которых подлежит проверке, на практике исходят из здравого смысла, т.е. из тех жизненных ситуаций, в которых граждане могут оказаться, а также имея в виду возможность проверки исполнения соответствующих требований в условиях ограниченности ресурсов органов контроля и их полномочий.

2. Формы и содержание контроля в отношении граждан

А. Контроль за гражданами преимущественно носит ситуативный (реактивный) характер в отличие от в основном проактивных мероприятий по контролю в отношении хозяйствующих субъектов.

Контроль за гражданами направлен прежде всего на пресечение незаконной деятельности и наказание виновного лица. Контроль же хозяйствующих субъектов является более системной мерой и рассматривается как один из важнейших элементов общей системы регулирования в отрасли, осуществляется перманентно, связан с персонифицированным учетом подконтрольных лиц.

Данный вывод подтверждает то, что практически не проводятся плановые мероприятия по контролю (плановые проверки) в отношении граждан. Проведение плановых мероприятий по контролю выявлено только при осуществлении земельного надзора, контроля за оборотом оружия, контроля за нотариусами, контроля (надзора) за деятельностью усыновителей, опекунов или попечителей, надзора за лицами, отбывающими уголовные наказания или освободившимися из мест лишения свободы, а также частично при осуществлении пожарного и строительного надзоров.

В остальных же случаях или плановые проверки в отношении граждан прямо запрещены законодательством[77], или, что чаще всего, отказ от их проведения обусловлен фактической неприменимостью такой формы контроля к соответствующим правоотношениям [78].

В абсолютном большинстве случаев мероприятия по контролю в отношении граждан связаны с наличием предварительной информации о нарушении ими обязательных требований, полученных от органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и иных граждан (например, от соседей), или вызваны непосредственным обнаружением должностными лицами органов контроля соответствующего факта нарушения обязательных требований гражданином, в том числе в ходе рейдов (обследований) или профилактических мероприятий.

Б. Перечень применимых к гражданам мероприятий по контролю (кроме проверок и рейдовых мероприятий) может дополняться самостоятельным применением таких специальных методов контроля вне рамок проверок и рейдовых мероприятий, как досмотр (осмотр) грузов, транспортных средств, иных средств, орудий, вещей, принадлежащих гражданам или находящихся при них, личный досмотр, освидетельствование на состояние алкогольного опьянения. Самостоятельно такие методы контроля могут применяться в отношении граждан в случаях, установленных федеральными законами. В большинстве случаев такие специальные методы контроля применяются в рамках мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, предусмотренных КоАП РФ. Вне рамок административного производства и одновременно вне рамок проверок или рейдовых мероприятий такие методы контроля самостоятельно применяются только при осуществлении пограничного и таможенного контроля.

В. Реактивное реагирование органов контроля на нарушения гражданами обязательных требований в том числе связано с кругом их полномочий по проверке информации о возможном нарушении гражданами обязательных требований и выяснению всех обстоятельств такого деликта. Как правило, таких полномочий достаточно только для реактивной фиксации тех нарушений, которые находятся на поверхности и могут быть установлены без дополнительных обследований.

Проактивные полномочия (например, остановка транспортных средств, их досмотр, задержание, проверка документов, личный досмотр, различные виды обследований) прямо закреплены только в специфических видах контроля в отношении граждан и немногих видах государственного контроля общехозяйственного (полисубъектного) характера, в том числе:

– федеральный государственный надзор в области безопасности дорожного движения;

– пограничный контроль;

– таможенный контроль;

– налоговый контроль;

– контроль за оборотом оружия;

– отдельные виды государственного экологического надзора (федеральный государственный надзор в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания, федеральный государственный лесной надзор (лесная охрана), федеральный государственный контроль (надзор) в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов, федеральный государственный охотничий надзор).