Государственный (муниципальный) заказ России: правовые проблемы формирования, размещения и исполнения

Понятие государственного (муниципального) заказа в научной литературе

Среди ученых не наблюдается единства во взглядах относительно понимания государственного (муниципального) заказа. Как отмечает Л.В. Андреева, в экономической и юридической литературе термин «заказ, государственный заказ» употребляется в различных значениях – и как государственный контракт, и как поставка товаров, и как совокупная потребность государства в товарах, работах, услугах.[66]

П.С. Тарабаев полагает, что «федеральным государственным заказом является управленческий акт федерального органа исполнительной власти, адресованный государственным заказчикам, предусматривающий необходимость заключения определенных государственных контрактов и иных гражданско-правовых договоров для обеспечения нужд Российской Федерации в товарах, работах, услугах, с учетом выделенных на эти цели средств федерального бюджета». При этом автор предлагает различать понятия «государственный заказ» и «размещенный государственный заказ». «Второе понятие можно определить как совокупность государственных контрактов и… иных гражданско-правовых договоров».[67]

В.А. Щербаков понимает под государственным и муниципальным заказом «распорядительный акт государственного или муниципального органа, устанавливающий объемы выделенных государственных или муниципальных средств, виды и количество товаров, работ и/или услуг, а также сроки и другие условия, связанные с удовлетворением соответствующих государственных или муниципальных нужд».[68]

О государственном заказе как об «организационном акте» пишет Л.В. Горбунова: «Государственный заказ на поставку продовольствия более правильно рассматривать не в качестве оферты, а как исходящее от государства поручение обеспечить поставку сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия в интересах соответствующего публично-правового образования на условиях и в порядке, установленных таким заказом и действующим законодательством».[69]

Представляется, что государственный (муниципальный) заказ не стоит отождествлять с управленческим (распорядительным, организационным) актом, «поручением». Как указывает Е.П. Губин, государственный заказ не является административно-плановым актом, обязательным к исполнению участниками рынка, в связи с чем его следует рассматривать как инструмент государственного регулирования, составной элемент процесса рыночного планирования[70]. Государственный заказ советского периода можно было рассматривать в качестве управленческого акта, имеющего обязательную силу не только для государственного заказчика (соответствующего органа управления), но и для поставщика (предприятия). Госзаказ был ограничен субъектами-исполнителями и размещался в соответствии с утвержденными планами. Сторонам нечего было согласовывать, а свою волю заключить между собой договор они могли выражать путем обоюдного молчания. Уклонение адресатов от заключения договора считалось административным правонарушением, влекущим уплату штрафа в доход государства[71]. При этом, как отмечалось в литературе того периода, лишь «в идеале» государственные заказы могли размещаться на конкурсной основе.[72]

В настоящее время поставщик должен «принять»[73] заказ, для того чтобы быть связанным соответствующими обязательствами. По общему правилу, поставщик по своей воле может не вступить в гражданско-правовые отношения с государственным (муниципальным) заказчиком (не участвовать в торгах, не заключать контракт и т. д., п. 2 ст. 1 Гражданского кодекса РФ[74]), что соответствует рыночным отношениям, но противоречит принципам плановой экономики советского периода.

Исходя из этого, можно констатировать своего рода «преобразование» государственного (муниципального) заказа как прямого (административного) средства в косвенное (экономическое) средство государственного регулирования[75]. Как отмечает А.П. Алехин, государственный заказ в современных условиях – это гибкий и своеобразный инструмент государственного регулирования, не противоречащий рыночным отношениям.[76]

Таким образом, государственный (муниципальный) заказ в рыночных условиях хозяйствования является косвенным (экономическим) средством государственного регулирования экономики.