Государственный (муниципальный) заказ России: правовые проблемы формирования, размещения и исполнения

Авторы «Современного экономического словаря» понимают под государственным заказом «выдаваемый государственными органами и оплачиваемый из средств государственного бюджета заказ на изготовление продукции, выпуск товаров, проведение работ, в которых заинтересовано государство. Такой заказ может выполняться не только государственными, но и другими предприятиями. Заказ обычно выдается на конкурсной основе».[90]

В.С. Гладков пишет о государственном заказе как методе управления. В связи с этим под госзаказом предлагается понимать «совокупность приемов и способов субординационного и координационного воздействия на поведение субъектов экономической деятельности, реализация которых опосредуется образованным системным взаимодействием институциональных… и функциональных… элементов административно-правового механизма, обеспечивающего формирование и удовлетворение потребностей государства в товарах, работах и услугах путем реализации всей совокупности функций управления».[91]

В.В. Кикавец определяет государственный заказ как «реализуемый в целях обеспечения государственных нужд сложный и непрерывный процесс, состоящий из совокупности этапов: прогнозирования, планирования и формирования, размещения, исполнения и контроля».[92]

Асаул А.Н., Грахов В.П. и другие авторы государственный заказ рассматривают в том числе как «перечень товаров, работ и услуг, планируемых к закупке за счет бюджетных средств».[93]

Встречаются в научной литературе и весьма оригинальные определения государственного заказа. Так, В.И. Кузнецов понимает под государственным заказом «публично-правовой институт реализации Конституции, законов и функций Российского государства, в части удовлетворения государственных нужд посредством специального административного режима отношений между государством и субъектами частного права, регулируемого материальными и процессуальными нормами конституционного, административного, бюджетного и гражданского права»[94]. Как ни странно, приведенное определение воспринимается некоторыми молодыми учеными в качестве «наиболее полного и объемного».[95]

Отдельно от государственного рассматривается в литературе социальный заказ, под которым, в частности, понимают «систему мероприятий, направленных на реализацию социальных программ федерального, регионального или местного значения и финансируемых за счет средств соответствующего бюджета».[96]

Пожалуй, стоит признать излишним стремление некоторых юристов установить особое правовое регулирование социального заказа. Вряд ли специфика указанного вида государственного (муниципального) заказа является достаточной для его особого законодательного регулирования и, в том числе, установления отдельного «легального» определения социального заказа[97]. Стоит признать, что многочисленные государственные (муниципальные) задачи, в том числе и в социальной сфере, не просто возможно, но и следует решать в рамках общего механизма размещения государственного (муниципального) заказа.

Универсальное определение государственного (муниципального) заказа

Как мы видим из приведенных выше определений государственного (муниципального) заказа, под ним разные авторы, а также законодатель понимают разные явления: «выполнение работ», «правовой акт», «управленческий акт», «контракт», «совокупность контрактов», «документ», «потребность», «государственные нужды», «форму удовлетворения нужд», «поручение», «задание», «поставку», «определение поставщика», «систему мероприятий», «механизм», «метод управления», «отношения между властью и бизнесом, обществом и государственными органами», «перечень товаров, работ, услуг», «институт реализации Конституции, законов и функций Российского государства» и др.

Полагаем, что в большинстве случаев авторы не раскрывают в полной мере сущности государственного (муниципального) заказа, которую составляют нужды (потребности) публично-правового образования в товарах, работах и услугах.

Как отмечает А.Е. Зуев, сущность государственного заказа отражается в том числе в «формировании и официальном закреплении государственного спроса»[98]. По мнению Л.М. Давлетшиной, «объем государственных потребностей устанавливается в виде государственного заказа».[99]