Государственный (муниципальный) заказ России: правовые проблемы формирования, размещения и исполнения

Вместе с этим есть определенная логика в понимании государственного заказа как задания для государственного заказчика[77]. Л.И. Шевченко, в частности, отмечает, что государственный заказ может быть «заданием», но только по отношению к государственному предприятию, функционирующему на публично-правовой основе[78]. В этом случае, отмечает автор, «правительство должно четко определить состав государственных органов – заказчиков, обязанных обеспечить квалифицированное руководство такими предприятиями с возможной перспективой субсидиарной ответственности за последствия принимаемых ими решений»[79]. На обязательность государственного заказа для одних субъектов (государственных заказчиков) и его необязательность для других (поставщиков и покупателей) указывает также Е.П. Губин[80], И.В. Дойников[81] и др.

Н.Н. Цикорев и А.И. Колосов рассматривают государственный (муниципальный) заказ в широком и узком смыслах. «В широком смысле… это обобщенная потребность органов государственной власти (местного самоуправления) в товарах, работах, услугах. В узком смысле, применительно к государственным закупкам, это документ, входящий в состав конкурсной документации, в котором определены наименования закупаемых товаров, работ, услуг; требования к этим товарам, работам, услугам; объемы, сроки и условия поставки (выполнения)».[82]

Таким образом, указанные авторы под государственным (муниципальным) заказом в широком смысле понимают государственные (муниципальные) нужды, а в узком смысле – извещение о проведении конкурса.[83]

Можно ли обобщенные потребности (нужды) публично-правовых образований и их органов рассматривать в качестве государственного заказа? Пожалуй, нет.

Государственный (муниципальный) заказ – это инструмент удовлетворения государственных (муниципальных) нужд. Другими словами, заказ по времени своего возникновения следует за нуждами, а не возникает вместе с ними. Лишь некоторые из государственных (муниципальных) нужд «формируются» в установленном порядке в заказ и становятся «обеспечиваемыми» за счет средств соответствующего бюджета или внебюджетных источников финансирования. Таким образом, потребности публично-правового образования, формируемые в установленном порядке, можно рассматривать в качестве государственного (муниципального) заказа.

Понимание заказа как «потребности» встречается и в иных работах.[84]

Полагаем, что извещение о проведении конкурса (аукциона, запроса котировок) также нельзя рассматривать в качестве государственного (муниципального) заказа. Указанный документ оформляет уже сформированный заказ. К тому же отсутствие извещения (например, при размещении заказа у единственного поставщика) не говорит об отсутствии самого заказа. Можно лишь утверждать, что во многих случаях размещение заказа предполагает составление извещения, которое, по общему правилу, конкретизирует (детализирует) предмет государственного (муниципального) заказа.

В узком и широком смысле рассматривают государственный заказ также Лопатников В.С., Соколова И.П., Тажетдинов С.Р. В узком смысле слова авторы понимают под государственным заказом «определение государственным заказчиком конкретного поставщика на поставку товара для государственных нужд и подписание с ним контракта». В широком – «отношения между государственной властью и бизнесом, между всем обществом и государственными органами по поводу обеспечения жизнедеятельности всех ее членов».[85]

В данном случае под заказом в узком смысле слова понимается скорее размещение заказа[86], а не собственно заказ, а широкий смысл государственного заказа вовсе напоминает такую правовую категорию, как источник права (в материальном смысле).[87]

Т.А. Московец считает, что «под государственным заказом следует понимать механизм, в том числе совокупность нормативных правовых и иных актов, предусматривающий поставки продукции, выполнение работ и предоставление услуг для решения задач жизнеобеспечения, обороны и безопасности страны, а также для реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация».[88]

Указанное определение (заметим, автор дает определение именно государственному заказу, а не государственному оборонному заказу) представляется спорным. Вряд ли можно считать удачным включение «совокупности нормативных правовых и иных актов» в состав «механизма»[89], предусматривающего поставки продукции для государственных нужд. Составными частями механизма являются средства и методы (звенья), служащие выполнению определенной задачи. Совокупность же документов сложно назвать методом или средством. Нормативные правовые и «иные» акты могут устанавливать закупочный механизм, но не составлять его содержание.

Встречаются в литературе и иные определения государственного заказа.