Император Всероссийский Пётр I Алексеевич

В основе комплектования состава коллегий лежал четкий функциональный принцип. Три ведомства заведовали важнейшими областями жизни государства (по мнению Петра) – армией, флотом и дипломатией. Финансовыми вопросами занимались еще три коллегии, отвечавшие за доходы, расходы и контроль. Специальные ведомства контролировали тяжелую и легкую промышленность, торговлю, дворянское землевладение, судебную систему. Права коллегии имел Главный магистрат. Духовной коллегией иногда называли Синод, в реальности все же имевший особый статус.

Генеральный регламент 1720 г. подробно разъяснял компетенцию и структуру коллегий, описывал процедуру заседаний, состав должностных лиц, процесс ведения дел. Некоторые ведомства имели собственные регламенты. По желанию монарха в основу деятельности новых органов был положен коллективный принцип управления. На заседаниях, в которых участвовал весь состав коллегии (президент, вице-президент, советники и асессоры), обязательно выслушивалось мнение каждого присутствующего, начиная с низшего по должности.

Введение коллегий было высоко оценено иностранными дипломатами при петербургском дворе. Французский консул Лави в одной из своих депеш писал: «Его царское величество осуществил наконец свое давнишнее намерение… учредить… несколько коллегий… Эта перемена может быть выгодна для общества, потому что, вследствие вводимых ею разумных постановлений, правосудие будет отправляемо по справедливости, тогда как прежде оно было, так сказать, изгнано из судов, а вместе с тем установится на лучших основаниях безопасность общественная и иностранцев… знатные сановники не будут более иметь случаев обогащаться, как прежде, за счет своего государя и его подданных…»

Создание новых государственных учреждений сопровождалось появлением системы контролирующих органов. Подозревая почти в каждом чиновнике взяточника, Пётр стремился организовать самый полный контроль над ними. Функция наблюдения за деятельностью различных должностных лиц в итоге оказалась разделена на две части: тайную и открытую.

Первую осуществляли фискалы, появление которых регламентировалось указом от 2 марта 1711 г. Им предписывалось «над всеми делами тайно надсматривать и проведывать про неправой суд, також – в сборе казны и прочего». О совершенных правонарушениях следовало сообщать в Сенат. Причем за неправый донос фискал не подвергался никакому наказанию. Руководил всей службой обер-фискал, которому подчинялись провинциал-фискалы и нижние фискалы. Через три года, вероятно в связи с большим количеством ложных изветов, новый закон вводит ответственность за клеветнические измышления.

Со временем царь осознал, что институт фискалов не смог выполнить поставленную перед ним задачу. Конечно же, часть мздоимцев и воров удалось привлечь к ответственности. За присвоение казенных денег на плаху был отправлен даже сибирский губернатор князь М. П. Гагарин. Но сами надзирающие очень быстро оказались нечисты на руку. Выплата вместо жалованья части конфискованного по доносу имущества открывала безграничные возможности для злоупотреблений. Не пользовались они доверием и среди населения (со временем сам термин «фискал» приобретет негативный оттенок).

Рассмотрение дел, осуществлявшихся по представлению фискальной службы, привело царя к осознанию необходимости создания особых органов, которые бы занимались расследованием выявленных нарушений. Так появились «майорские» канцелярии, фактически предвосхитившие современные следственные органы. Всего за 1713–1720 гг. было создано 15 канцелярий, во главе которых стояли гвардейские офицеры, которые пользовались полным доверием самодержца. Статус и полномочия особых органов регламентировались наказами.

Недостатки прежней системы царь попытался устранить, дополнив тайный надзор явным. Разросшийся чиновничий аппарат требовал дополнительного контроля, а также введения мер по предупреждению правонарушений. Идею удалось реализовать с появлением в 1722 г. института прокуратуры.

Новая структура, имевшая гласный характер, пронизывала всю пирамиду государственных учреждений. Возглавлял ведомство генерал-прокурор, надзиравший за Сенатом, с помощниками – обер-прокурорами. Прокуроры вошли в состав коллегий, некоторых судов, в их ведении находились фискальная служба и канцелярии учреждений. Они были обязаны присутствовать на заседаниях и проверять выполнение решений. Стараясь обеспечить беспристрастность прокурорской службы, Пётр предоставил ей полную независимость от остальных ветвей власти. Генерал– и обер-прокуроры подчинялись непосредственно императору. Представляя Сенату первого генерал-прокурора, Пётр назвал его своим «оком».

В целом созданная великим реформатором система управления государством оказалась совершеннее прежней архаичной структуры. Она привела к единообразию институтов власти и более четкому разделению прерогатив различных учреждений. Вся деятельность чиновников была унифицирована и регламентирована. Вместе с тем в жертву были принесены многие практические наработки приказной системы.