Институт парламентского расследования в Российской Федерации

Практика показывает, что если право на проведение парламентского расследования не закреплено в основном законе государства, то снижается эффективность его проведения. Конституция Франции 1958 года была разработана по существу без постоянного участия парламента,¹⁷¹ что могло стать причиной ущемления контрольных полномочий парламента. Чтобы не допустить создание комиссий американского типа, известных своим политическим влиянием, Конституция Франции 1958 года ограничила их количество в каждой из палат восемью (ст. 43), в то время как обычно подобные вопросы решаются в регламенте парламента. В связи с этим комиссии оказались слишком громоздкими, имея в среднем до 100 членов. Это снижает эффективность их работы.

Кроме того, регламенты палат должны до их применения направляться на рассмотрение в Конституционный совет Франции (ст. 61).¹⁷² Как указывает Ф. Люшер, в отношении регламентов Конституционный Совет располагает такими же цензурными полномочиями, как и в отношении законов. Конституционный Совет вправе оценивать соответствие регламента лишь Конституции Франции (решение от 3 ноября 1977 года), но при расширительной трактовке его компетенции становится на позицию блюстителя законности, так как по смыслу ст. 6 Декларации 1789 года парламентарии, как и все граждане, обязаны уважать закон.¹⁷³

В период Третьей и Четвертой республик во Франции деятельность временных парламентских комиссий по расследованию осуществлялась в основном на основе правовых обычаев. Единственным нормативным актом был закон 1914 года, уточняющий правила получения свидетельских показаний. На основании Ордонанса 1958 года право проведения расследований получили обе палаты парламента, но полномочия комиссий были сокращены. Конституция Республики 1958 года, подвергшаяся изменениям, не имеет норм, посвященных деятельности следственных комиссий. Тем не менее следственные комиссии не канули в лету. Их деятельность основывается на нормах Закона от 19 июля 1977 года. Отсутствие нормы в Конституции Французской Республики все же негативно сказалось на деятельности следственных комиссий. Тем не менее результаты проводимых ими расследований по-прежнему оказывают большое влияние на политическую жизнь страны.¹⁷⁴

Комиссии по расследованию создаются палатой путем принятия резолюции. Их деятельность заканчивается с момента представления доклада, но не позднее шестимесячного срока со дня учреждения комиссии. В ее состав не могут входить депутаты, подвергшиеся наказанию за нарушение правил секретности в связи с работой любой комиссии во время той же легислатуры.¹⁷⁵ Решение об учреждении комиссии принимается постоянной комиссией Национального Собрания – Комиссией конституционных законов, т. е. они не могут быть созданы в то время, когда палата не заседает. Предложение о создании комиссии может быть отклонено, если это может привести к вмешательству в компетенцию других органов. Затруднен порядок включения вопроса о формировании комиссии в повестку дня заседания палаты, так как в соответствии со ст. 48 Конституции Франции правительство устанавливает приоритетную, а Национальное Собрание – дополнительную повестку дня.¹⁷⁶ В соответствии со ст. 37 Регламента Национального Собрания партийные группы располагают в постоянных комиссиях количеством мест, пропорциональным их численности в Собрании. Так, с июня 1981 по март 1986 года из 65 внесенных предложений о создании комиссий 60 было отклонено. С апреля 1986 по май 1988 года из 22 предложений 16 отклонено.¹⁷⁷ Тем не менее, предпринимаются попытки повысить эффективность осуществления контрольных полномочий. В 2003 году в Регламенте Национального собрания появилась норма о том, что председателем комиссии по расследованию или докладчиком должен назначаться член фракции, чья подпись стоит первой в предложении об образовании комиссии. Данное нововведение открыло путь оппозиции руководить расследованием, получившим поддержку палаты.¹⁷⁸

Как отмечают исследователи, французский парламент компенсирует свою конституционную «неполноценность» стремлением к контролю различных сфер социальной жизни своими институционально оформленными средствами. К таковым можно отнести парламентские службы по оценке законодательства, публичной политики, парламентское агентство по оценке научных и технологических разработок, парламентские представительства по правам женщин и др.¹⁷⁹ Таким образом, отсутствие детального конституционного регулирования процедуры реализации контрольной функции повлияло на то, что французский парламент стал существенно ограничен в праве формирования комиссий, как постоянных, так и временных, полномочия и порядок работы комиссий также не позволяет осуществлять контроль должным образом.