Исследования по истории местного управления при Петре Великом

Не осуществился и коллегиальный порядок ландратского управления. Губернский совет ландратов не удался, как не удалась прежде в 1702–1705 годах коллегия воеводских товарищей. Коллегиальное управление не прививалось также, прежде всего, вследствие фактического недостатка в служилом персонале, того служилого «малолюдства», на которое так жалуются официальные памятники. Когда явилась потребность учредить подразделения губернии – доли, необходимо было снабдить их правительственным персоналом; но служилых людей не хватало для замещения должностей и членов губернского совета и правителей долей. Этот недостаток и вынуждал прибегнуть к совмещению функций обеих должностей, и члены губернского совета были в то же время сделаны и правителями областей. Недостаток экономических ресурсов на содержание того увеличенного административного персонала, какой потребовался бы коллегиальными учреждениями, также, может быть, сыграл свою роль при этом совмещении. Но помимо недостатка в количестве служилого персонала и ресурсов, тормозящее действие оказывало и качество этого персонала. Коллегиальный порядок управления, с которым Петр познакомился за границей, требовал для своего успеха особых качеств в администраторах, какими не отличались служилые люди петровской эпохи: большей сдержанности, большого уважения к чужому мнению, способности подчинить свою волю воле большинства. Всех этих свойств не хватало петровскому администратору, не стеснявшемуся в поступках относительно своих товарищей, которых он продолжал считать «в своей команде». Поэтому воевода «драл» бумаги, написанные его выборными товарищами, а губернатор поступал с ландратами «не яко президентски, но яко властелински» и сажал их под арест. В результате получилось полное подчинение товарищей президенту, при котором о коллегиальном порядке не могло быть и речи.

Наконец, не удалась и децентрализация местного управления. Целью губернской реформы 1707–1710 годов было расчленение прежнего единого центра на восемь областных. Все бесчисленные нити управления, протянутые из местностей, сходившиеся прежде прямо в Москву и здесь сплетавшиеся в сложный центральный узел, были теперь стянуты к восьми местным узлам, которые соединялись с главным центральным. Эти узлы сообщали нитям более натянутое положение, препятствуя им обвисать на слишком далеком расстоянии, каким было прежде расстояние между отдаленным уездом и столичным центром. Такая децентрализация управления подготовлялась ранее, B XVII веке, и губерния Петра являлась лишь завершением прежнего процесса. Но, в свою очередь, губерния была моментом в административном дроблении территории России, которое пошло дальше. Восемью губернскими центрами дело не ограничилось, нити продолжали подтягиваться, и административная сеть усложнялась. В губернии продолжался тот же порядок расчленения, результатом которого была и сама губерния. Уже в самое первое время ее существования туманно выступает неопределенная, неоформленная и недоразвитая обер-комендантская провинция. Ландратская доля, ее сменившая, представляет из себя значительный шаг вперед в областном разделении: это уже довольно правильная клетка сплетающейся административной сети. Ее правильность обусловливается искусственностью ее происхождения. В основу деления на доли был положен статистический факт, определенная цифра податного населения, а не исторические традиции и связи, так что образование доли однородно с образованием позднейшего уезда Екатерины II или французского департамента. Той же искусственности своего происхождения это разделение на доли обязано другою своею чертой: общностью для всей территории России. Вся поверхность государства раздробилась теперь на однообразные областные единицы, заменившие собою прежнюю пестроту. Вместе с тем однообразнее складывалось и управление: каждая доля была снабжена одинаковым административным персоналом. Таким образом, доля в развитии русского областного управления была моментом, занимающим середину между обер-комендантской провинцией и воеводской провинцией 1719 года.