История русской бюрократии

Полгода спустя стало ясно, что реформа буксует. Ведь переменив структуру, не прописали механизма прохождения дел! Фрадкову и Жукову приходилось бесконечно разбирать бюрократические склоки, время шло, дела стояли. Газеты пестрели заголовками вроде таких: «Хаос административной реформы» (выражение самого М. Фрадкова), «Кто будет отвечать — Греф или Фрадков?».

Президент на съезде РСПП[91] заявил: «Жизнь и практика показывают, что даже инициаторы и авторы административной реформы не хотят выпускать из своих рук реальные функции управления, при этом нарушая те принципы, которые сами декларировали». Стало быть, возложил провал реформы на самих чиновников.

При Михаиле Горбачеве один представитель корпуса госвласти приходился на 220 жителей страны. В 2006 году — уже на 90 человек. Основной прирост управленческого аппарата шёл за счёт регионов — в первую очередь это служащие региональных представительств федеральных ведомств (с 483,7 тысяч в 2000-м до 786 тысяч в 2006 году), а также сотрудники органов судебной власти и прокуратуры всех уровней (рост в 1,7 раза за тот же период).

Чтобы хоть как-то компенсировать катастрофическое снижение скорости и качества принятия управленческих решений, раздули штаты аппаратов министерств. Ближе к концу 2005 года добавили вице-премьеров; одним из них стал Д. А. Медведев. Но дело всё равно не шло!

С середины сентября 2007 года правительство возглавлял В. А. Зубков, а после очередных президентских выборов[92] на пост премьера вернулся В. В. Путин. В мае 2008-го госаппарат опять подвергли реформам: несколько федеральных агентств и служб вернули в состав министерств, а оставшимся уменьшили полномочия…

Столь же неоднозначной оказалась попытка выстроить властную вертикаль с созданием института полномочных представителей президента РФ в федеральных округах. Да, реформа была необходима. После ельцинского «парада суверенитетов» надо было уточнить распределение полномочий между «ветвями» и «субъектами», привести региональные законодательства в соответствие с Конституцией страны. Требовалось налаживание системы. Но какое?..

В предшествующие годы многажды ругали большевиков за то, что вот, разогнали Учредительное собрание, отказались прислушаться к мнению народа. Но всё же большевики, взявшись по-своему налаживать систему, опирались на решения рабочих, солдатских и прочих Советов, то есть действовали не наобум. А вот указ президента РФ № 849 от 13 мая 2000 года «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе», определивший перечень округов и положение о полномочном представителе, был принят без всяких предварительных обсуждений. Ни в регионах этот документ не анализировался, ни в Академии наук, ни в Думе. Это был чисто бюрократический продукт.

Что такое федеральный округ? Каков его статус? Для реализации каких именно федеральных функций: контрольных, правоохранительных, военных, судебных, управленческих — он предназначен? Указ не давал ответа на эти вопросы.

Удивителен был и произвол в распределении регионов по федеральным округам. Некоторые, традиционно относящие себя к определённым историко-географическим общностям, таким, как Урал или Поволжье, получили совершенно иную «прописку», вопреки историческим традициям и давно сложившимся экономическим связям, вроде участия в межрегиональных экономических ассоциациях. После появления указа астраханские и волгоградские, пермские и тюменские власти обратились к Путину с просьбами «вернуть» их области соответственно в Поволжье, на Урал и в Западную Сибирь, но не добились ничего.

Так «новая федерализация» в России началась не с обсуждения интересов регионов, а с наплевательства на их интересы.