Контрреволюция

Через несколько дней после инаугурации Путин продемонстрировал, что его слова об установлении «диктатуры закона» и «уничтожении регионального законодательного волюнтаризма» были произнесены не случайно. Своими указами он отменил действие ряда решений, принятых руководителями Ингушетии[124], Амурской[125] и Смоленской[126] областей, а также предложил Госсобранию Башкортостана привести положения республиканской Конституции в соответствие с Конституцией Российской Федерации[127].

Через неделю после инаугурации, 13 мая 2000 г., Путин подписал указ о создании федеральных округов и введении должности полномочного представителя президента. Этим решением Кремль показал, что никакого диалога с регионами о принципах федеративного устройства государства он вести не намерен. До этого времени, поскольку существенная часть вопросов, согласно Конституции, была отнесена к совместному ведению Федерации и ее субъектов, в России существовала законодательно закрепленная практика согласования региональными властями руководителей региональных подразделений органов федеральной власти. Это означало, например, что назначение руководителей правоохранительных органов в регионах или руководителей региональных судов было невозможно без получения согласия органов власти регионов. В большинстве случаев это приводило к тому, что такие должности занимали люди в большей мере лояльные к региональным властям, нежели к Москве, и которые в случае конфликтов отказывались защищать интересы федерации, в том числе соблюдать федеральное законодательство.

Само правило согласования руководителей территориальных структур федеральных органов власти не было прописано в Конституции, а существовало на основании договоренностей, достигнутых в 1992 г. при подготовке Федеративного договора. В этой связи решение Кремля предоставить представителям президента в федеральных округах право согласовывать кандидатуры для назначения на должности федеральных государственных служащих фактически разрушало устоявшуюся практику.

Помимо этого, представители президента получили право анализировать эффективность деятельности и состояние кадров правоохранительных органов, то есть также получили право контроля за деятельностью милиции и прокуратуры в регионах. Сразу же после подписания президентского указа в Генеральной прокуратуре были созданы структурные подразделения для каждого из округов, которым были подчинены региональные прокуратуры.

Еще одним важным шагом на пути подчинения губернаторов Кремлю стало введение правила о том, что представители президента получили право согласовывать проекты решений федеральных органов государственной власти, затрагивающих интересы федерального округа или субъекта Российской Федерации, находящегося в пределах этого округа, то есть Кремль заставил губернаторов «ходить на поклон» к своим представителям при обсуждении любых вопросов, которые раньше губернаторы достаточно успешно решали в министерствах в Москве, используя свой статус членов Совета Федерации.

Наступление Кремля на губернаторов уже шло полным ходом, но они не успевали это осознавать. Губернаторы наивно предполагали, что у них есть переговорный ресурс, и предложили Путину создать совместную комиссию для подготовки реформ законодательства[128]. При этом многие губернаторы стремились продемонстрировать резкое смягчение своего несогласия с Кремлем: прозвучали предложения о введении в России поста «генерал-губернатор»; руководители Татарии и Башкирии, традиционно выступавшие во главе губернаторского движения и постоянно требовавшие уступок от Кремля, заявили о своей лояльности новому президенту. 16 мая 2000 г. комитет Совета Федерации по своей инициативе, не дожидаясь обращения от президента, опираясь на слухи, обсудил кандидатуру Дмитрия Козака на пост генпрокурора и утвердил ее, сообщив об этом Путину[129]. Но было уже поздно – кремлевский меч был занесен, и ничто не могло его остановить.

На следующий день Путин выступил с телеобращением, в котором рассказал о сути своей реформы государственного устройства, отметив, что главная цель состоит в том, чтобы «наполнить конституционные принципы разделения властей и единства исполнительной вертикали абсолютно реальным содержанием[130]. В законопроектах, внесенных в парламент, Путин предложил радикально изменить баланс политических сил в стране и сломать созданную систему сдержек и противовесов, неплохо работавшую в части регулирования отношений внутри федерации. Законопроекты значительно урезали полномочия региональных властей: губернаторы и руководители региональных парламентов должны были потерять свои места в Совете Федерации, на смену им должны были прийти их представители. Одновременно с этим президент захотел получить право увольнения губернаторов и роспуска региональных парламентов, дав губернаторам аналогичные полномочия по отношению к местным органам власти.