Кризис и Левиафан. Поворотные моменты роста американского правительства

Если, с другой стороны, считать занятых по программам трудоустройства государственными служащими – а это куда уместнее и разумнее, чем считать их безработными, – то динамика приобретает совершенно иной вид (цифры в скобках в табл. 2.1, столбец 3, и верхняя кривая на рис. 2.3). В этом случае мы видим резкое увеличение доли нанимаемых государством между 1930 и 1936 гг. и особенно значительный рост в 1933 и 1934 гг. Пик был достигнут в 1936 г., когда в государственном секторе работало 14 % гражданской рабочей силы, в два с лишним раза больше, чем в 1930 г. После 1938 г. численность занятых по программам трудоустройства стала сокращаться, и соответственно понизилась доля государственного сектора на рынке труда. К 1943 г., когда программы занятости были практически свернуты, на государство работало всего 11 % гражданской рабочей силы, т. е. доля государства снизилась на три процентных пункта по сравнению с пиковым 1936 г. Как показывает этот более корректный индекс, активность государства на рынке труда выросла вследствие Великой депрессии. Доля государства на рынке занятости превзошла уровень 1936 г. только в 1966 г., после двух десятилетий устойчивого послевоенного роста.

Сразу после окончания Второй мировой войны доля государства на рынке занятости упала почти до 9 %, и только потом начался длительный подъем. К концу 1960-х годов рост сильно замедлился. Пиковое значение 15,7 % было достигнуто в 1975 г., и к середине 1980-х годов доля работающих в государственном секторе понизилась почти до 14 %, т. е. до высшего уровня периода Великой депрессии. В послевоенный период особенно быстрыми темпами росло число работающих на правительства штатов и муниципалитеты. За 1947–1981 гг. численность работающих на федеральное правительство увеличилась менее чем на 1 млн человек, тогда как на уровне штатов и местных органов власти численность служащих выросла почти на 10 млн человек. Одним словом, с начала столетия относительный вес государства на гражданском рынке труда вырос почти в четыре раза.

Недифференцированные данные о занятости обманчивы, особенно данные относительно медленного роста численности федеральных служащих после Второй мировой войны. Джеймс Беннет и Мануэль Джонсон показали, что за период с конца 1950-х и до конца 1970-х годов состав федеральных служащих изменился: «доля „синих воротничков“ снизилась, а „белых“ – выросла, а среди „белых воротничков“ место простых исполнителей заняли работники, участвующие в процессе разработки политики». Они отмечают, что «значительная часть федеральной занятости „невидима“, потому что миллионы людей, консультантов и подрядчиков, не числятся в зарплатных ведомостях, а привлекаются с помощью грантов, временных договоров и всевозможных программ»[50]. Понятно, что плановики и администраторы вытеснили на федеральном уровне простых клерков и дворников. Эта тенденция заслуживает нашего внимания, потому что в показателе доли работающих в государственном секторе существенно то, чем заняты государственные служащие, что они делают с частными гражданами или для них. Мы могли бы продолжить анализ количественных показателей роста правительства (например, посмотреть на налоговые поступления, на займы, ссуды, гарантии кредитов)[51], но пользы от этого немного. Каждый показатель, разумеется, прольет дополнительный свет на обсуждаемый вопрос, но в фундаментальном смысле они не скажут нам того, что мы действительно хотим узнать. Проблема в том, что существующие количественные показатели размера правительства не очень близко соотносятся – а иногда и вовсе никак не соотносятся – с глубинной сущностью государства, т. е. с правом на принуждение.

Сущность большого правительства: альтернативный подход

Государство может значительно увеличить долю своих расходов в ВНП или долю занятости и при этом все же не стать Большим Правительством. Левиафана, который пишется с прописной буквы, отличает широкий размах влияния на принятие экономических решений, т. е. масштаб, при котором не частные граждане, а государственные чиновники определяют, как ресурсы будут размещены, использованы и потреблены. Как писал Эрик Нордлингер, «государство благосостояния со смешанной экономикой сильно благодаря широкому размаху своей социальной и экономической деятельности, своей воистину непомерной способности регулировать, распределять и (в меньшей степени) перераспределять»[52].