Мелиорация земель: земельно-правовой, аграрно-правовой и цивилистический подходы

Рассматривая проблемы улучшения природных ресурсов и заключения связанных с ними гражданско-правовых договоров, Л.Н. Мороз отмечает, что не надо делать акцент на коренном улучшении, поскольку это может привести к исключению из состава мелиорации незначительных по объему и стоимости работ, как это произошло с культуртехническими мероприятиями[22]. Данная позиция, по нашему мнению, является необоснованной по ряду причин. Во-первых, если мелиоративным мероприятием признавать всякое проведенное улучшение земель, в том числе такое, результаты которого носят кратковременный характер и которое необходимо выполнять систематически, то будет невозможно отграничить его от иных предусмотренных законодательством мероприятий по охране земель в силу того, что признак коренного улучшения является ключевым, следовательно, мелиоративными мероприятиями в таком случае будут считаться любые мероприятия по охране земель, что является недопустимым. Во-вторых, культуртехнические работы всегда входили в состав мелиоративных, однако государство задействовало их по сравнению с водными мелиорациями в гораздо меньших объемах.

В.Н. Бохуров комплексно исследовал один из видов мелиорации земель – осушительную мелиорацию. Ее он определял как «сложный комплекс мероприятий, направленных на урегулирование водного режима мелиорируемых земель в целях создания благоприятных условий для получения высоких и устойчивых урожаев сельскохозяйственных культур»[23].

Исходя из проведенного анализа определений понятия «мелиорация земель», можно заключить, что в юридической литературе сложилось два подхода к его определению: широкий и узкий. Согласно широкому подходу под данным видом хозяйственной деятельности понимается проведение организационно-хозяйственных, технических мероприятий на любых категориях земель с целью их коренного улучшения (И.А. Иконицкая, Л.Н. Мороз и др.). Узкий подход предполагает выполнение таких мероприятий только на землях сельскохозяйственного назначениях, в первую очередь на сельскохозяйственных угодьях (В.Н. Бохуров, Т.В. Епифанова, О.С. Колбасов, Н.Г. Романенко, Н.И. Титова и др.)[24].

Наряду с рассмотрением мелиорации земель как вида хозяйственной деятельности в научной юридической литературе ее относят также к одной из функций управления в области использования и охраны земель[25]; в специальной мелиоративной литературе ее причисляют к отрасли народного хозяйства[26], подотрасли сельского хозяйства[27].

Дискуссия о том, на каких землях должна осуществляться мелиорация, первоначально возникла в советской земельно-правовой литературе. Причиной этому послужила существовавшая тогда неопределенность правовых предписаний в данной области общественных отношений, когда не было закреплено в нормативно-правовых актах легальное определение понятия мелиорации земель. Спор отчасти разрешился с принятием в 1996 г. Закона о мелиорации, в котором была впервые закреплена дефиниция рассматриваемого нами понятия[28], распространяющегося на земли всех категорий (ст. 2). Хотя, исходя из анализа ст. 1 этого Закона, определяющей задачи мелиорации земель, видно, что они имеют ярко выраженную направленность на решение проблем, возникающих в сельском хозяйстве[29]. Это объясняется недостаточной разработанностью данного понятия применительно ко всем категориям земель. Однако в отношении иных категорий земель, за исключением земель сельскохозяйственного назначения, первичными нормами согласно абз. 2 ст. 4 рассматриваемого Закона будут нормы, содержащиеся в лесном, земельном законодательстве Российской Федерации. Закон о мелиорации к ним будет применяться только в той мере, в какой это не противоречит лесному и земельному законодательству.

На наш взгляд, осуществление мелиоративных мероприятий только на землях сельскохозяйственного назначения противоречило бы закрепленному в ЗК РФ принципу приоритета охраны земли перед использованием ее в качестве недвижимого имущества, предполагающего охрану всего земельного массива России и «реализующего экологическую функцию права»[30]. Однако преимущественное внимание нами будет уделяться правовым проблемам, возникающим при проведении мелиорации на землях сельскохозяйственного назначения. Ее осуществление именно на этих землях имеет первостепенное значение для общества и государства, и проводится она на них вследствие этого в значительно больших объемах, чем на землях иных категорий.