Мелиорация земель: земельно-правовой, аграрно-правовой и цивилистический подходы

Вместе с тем установленная Законом о мелиорации дефиниция не лишена недостатков. Она является не совсем удачной и корректной с юридико-технической точки зрения. Исходя из ее буквального толкования, следует, что мелиорация представляет собой не саму деятельность, что является общепринятым, а результат такой деятельности (коренное улучшение земли), на который направлены проводимые соответствующие мероприятия и который выступает следствием целенаправленного воздействия человека на землю. Следовательно, под мелиорацией земель следует понимать соответствующее мероприятие (совокупность мероприятий), приводящее к коренному улучшению земель (участков земли).

В законодательстве отдельных зарубежных государств, наряду с анализируемым нами термином, употребляется и иная терминология. Так, в германском и швейцарском законодательстве используются два термина, являющиеся синонимами: «мелиорация земель» (Melioration der Fl"achen) и «земельные улучшения» (Bodenverbesserungen). В швейцарской правовой литературе, в которой одновременно со швейцарским законодательством исследуется близкое к нему законодательство Германии и Австрии, также указывается на идентичность и взаимозаменяемость этих терминов[31]. Однако, по нашему мнению, суть мелиорации земель отражает именно указание на коренное улучшение. Понятие «земельные улучшения» является более широким, включающим меры, которые могут привести к любому улучшению земель, а не только к коренному.

Коренное улучшение земель является главным признаком рассматриваемого нами явления, отличающим его от всех иных мер, оказывающих воздействие на земли. Таким признаком не обладают так называемые временные мероприятия (например, продольная распашка земель, углубление пахотного слоя), которые не обеспечивают долгосрочного эффекта и требуют систематического проведения. В отличие от них мелиорация приводит «к фундаментальному, длительному изменению природных условий, сохраняющемуся десятки и сотни лет»[32].

Данные факты необходимо учитывать в правоприменительной деятельности, в противном случае это может привести к негативным юридическим последствиям. Так, признание уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации работ по вспашке или углублению пахотного слоя, указанных в подаваемых сельхозтоваропроизводителем документах, в качестве мелиоративных мероприятий будет являться основанием для предоставления предусмотренных региональной целевой программой субсидий на возмещение затрат на проведение мелиоративных мероприятий. А поскольку результаты таких работ, в отличие от мелиорации земель, не сохраняются длительное время, а имеют временный характер и, следовательно, на их проведение не предусматривается выделение средств из государственного бюджета, то и использование предоставленных субсидий будет признаваться нецелевым.

В связи с этим, по нашему мнению, следует различать мелиоративные мероприятия как меры по охране земель (ст. 13, 14 ЗК РФ), в том числе от наводнений[33] и подтоплений, и мелиоративные мероприятия в смысле, вкладываемом в них Федеральным законом от 16.07.1998 № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения»[34] (далее – Закон об обеспечении плодородия земель).

В отличие от ЗК РФ указанный Закон относит мелиоративные мероприятия, наряду с агротехническими, агрохимическими и иными, не к мерам по охране земель, а к мерам по воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения. Их целью является не только сохранение почв, но и повышение плодородия, что может вместе с тем достигаться вопреки требованиям охраны земель. При этом повышение плодородия почв согласно толкованию ЗК РФ не относится к мерам по охране земель[35], поскольку имеет целью увеличение экономической эффективности, полезности земель, а не непосредственно их охрану. К тому же это соответствует и общепринятому подходу, сложившемуся в доктрине земельного права, согласно которому понятие «правовая охрана земель» включает в себя правовые средства, направленные на сохранение, восстановление и улучшение земель[36]. Однако на практике они не всегда могут быть разграничены, совмещая порой в себе эти цели.

Ключевым признаком мероприятий по воспроизводству плодородия земель, на который указывается в их легальном определении, является систематичность проведения. Применительно же к мелиорации земель как деятельности по охране земель этот признак противоречит самому назначению данной меры, поскольку для нее характерна именно длительность сохранения произведенных результатов.

Исходя из мелиоративной практики, следует, что признаку систематичности, постоянства в большей степени из всех мелиоративных мероприятий отвечают лишь осушительные и оросительные мероприятия, посредством проведения которых постоянно обеспечивается необходимый водный, питательный и иной режим почв. Это дает основание говорить о них как о мерах по повышению плодородия почв.