Мелиорация земель: земельно-правовой, аграрно-правовой и цивилистический подходы

При использовании земель в сельском, лесном хозяйстве, при котором необходимо в первую очередь уделять внимание сохранению и повышению плодородия почв, непосредственным объектом воздействия мелиорации выступает не вся земля, а ее верхний плодородный слой – почва, являющаяся самостоятельным объектом правовой охраны[40]. На несельскохозяйственных землях, в отличие от сельскохозяйственных, плодородие почв, напротив, не имеет такого решающего значения[41]. Здесь земли служат прежде всего в качестве пространственного базиса для размещения зданий, строений и сооружений. Именно поэтому в этом случае мелиоративные мероприятия оказывают воздействие преимущественно не на почвы, а на земли, улучшая их (например, использование осушительных сооружений при защите подземных частей зданий и сооружений, при строительстве дорог, аэродромов, в парках, на торфоразработках[42]).

В научной литературе встречается и более узкая точка зрения, заключающаяся в том, что мелиорация воздействует только на почвы (Г.В. Добровольский, Ф.Р. Зайдельман, Н.Н. Новицкая и др.)[43]. Однако данная позиция охватывает достаточно небольшую область общественных отношений, поскольку ее авторы исходят из использования мелиоративных мероприятий только в сельском хозяйстве, выполнение же их в иных отраслях народного хозяйства учеными необоснованно не берется в расчет.

Вместе с этим необходимо учитывать, что мелиоративные мероприятия создают благоприятные условия и для сопредельных с мелиорируемыми землями природных объектов и ресурсов (недр, вод, включая подземные, растительного и животного мира, атмосферного воздуха, прилегающих земель), а также для агроландшафтов в целом как комплексных объектов, что, однако, не всегда может быть благоприятным. Это обуславливается всеобщей взаимосвязью, взаимозависимостью природных объектов и ресурсов.

Таким образом, анализируемая нами деятельность, являясь видом специального природопользования, предполагает прежде всего следование комплексному подходу к охране окружающей среды, исходящему из необходимости охраны при осуществлении права пользования конкретным природным ресурсом, а именно землей, не только этого природного ресурса, но и сопредельных с ним природных ресурсов[44]. Причем такое комплексное природопользование должно наносить наименьший ущерб другим природным ресурсам[45].

В ныне действующем законодательстве содержатся императивно установленные экологические требования[46], учитывающие такое влияние. Их законодательное закрепление имеет весьма прогрессивное значение и во многом обусловлено теми неблагоприятными последствиями, к которым ранее привели непродуманные действия в мелиоративной сфере (например, осушение Полесских болот, усыхание Аральского моря).

Исходя из вышесказанного, можно резюмировать, что в качестве непосредственных объектов мелиорации земель выступают земли (земельные, лесные участки), в том числе почвы, мелиоративные системы, отдельно расположенные гидротехнические сооружения, защитные лесные насаждения, в качестве опосредованных – атмосферный воздух, недра, водные объекты, растительный и животный мир, агроландшафты. В связи с тем что значительная часть возникающих проблем связана с установлением правовых режимов таких объектов мелиорации, как мелиорируемые, мелиорированные земли, мелиоративные системы и отдельно расположенные гидротехнические сооружения, последние будут подробно исследованы нами в главе 2 настоящей монографии.

Мелиоративные мероприятия имеют экологическое, экономическое и социальное значение, поскольку они направлены, во-первых, на сохранение земель и почв, восстановление загрязненных земель, в том числе подвергшихся радиоактивному и (или) химическому загрязнению, обеспечивая этим экологическую безопасность; во-вторых, на повышение плодородия почв для увеличения урожайности сельскохозяйственной и лесной продукции; в-третьих, на предотвращение неблагоприятного воздействия загрязненных земель на здоровье человека.

Назначение мелиорации земель позволяют раскрыть стоящие перед ней цели и решаемые задачи, выступающие правовым ориентиром и показателем эффективности действия права. Они, отражая злободневные общественные потребности и стремления, прежде всего «ориентируют на те ценности, которые лежат в основе правовой политики государства»[47]. При этом, говоря о разделении целей и задач мелиорации, следует согласиться с мнением о том, что в цели непосредственно сосредотачивается глобальное предназначение той или иной деятельности или общественного явления, а в задачах – путь, тактика достижения указанной цели[48]. Как верно отмечает Ю.А. Тихомиров, «целеполагание – исходный пункт, своего рода старт правового регулирования… с которым связано и предвидение результатов правового воздействия на общественные отношения»[49].