Многоликая коррупция. Выявление уязвимых мест на уровне секторов экономики и государственного управления

Неэффективность процедур управления денежными средствами и расходами проявляется на всех этапах, будь то ассигнование средств, подтверждение поставок, санкционирование и осуществление оплаты. Контроль за ассигнованием средств предполагает, что ресурсы должны выделяться только на реализацию намеченных целей в размере, не превышающем установленные бюджетом объемы. Коррупция на этапе ассигнования средств может проявляться в форме заказа товаров и услуг, не предусмотренных бюджетом. В результате сговора между должностными лицами, отвечающими за ассигнование средств, подтверждение поставок и санкционирование оплаты, может возникать ситуация, когда коррупционные действия остаются незамеченными по причине нарушения процедур внутреннего контроля и нечеткого распределения функций между должностными лицами. При отсутствии надлежащего контроля чиновники, санкционирующие оплату, способны использовать свои дискреционные полномочия для вымогательства взяток у поставщиков. Неопределенность процедур сбора налогов и рост стоимости товаров на фоне инфляции повышают непредсказуемость распределения средств в ходе исполнения бюджета и расширяют возможности для мошеннических действий в сфере государственных закупок. Оплата товаров и услуг, оплата консультантов и прочие просроченные платежи затем производятся на основе откатов соответствующим чиновникам.

Во многих развивающихся странах налоговые и торговые режимы довольно сложны. Многочисленные налоговые льготы дискреционного характера, расплывчатые и непрозрачные налоговые процедуры и чрезмерные дискреционные полномочия налоговых инспекторов – все это увеличивает вероятность коррупции при сборе налогов в процессе исполнения бюджета. Низкий уровень зарплат, непрофессионализм, неэффективность структур поощрения и наказания, слабость механизмов внутреннего и внешнего контроля и подотчетности являются теми системными факторами, которые питают коррупцию.

Слабый контроль со стороны руководства, недостаточная прозрачность и подотчетность, ограниченность возможностей по выявлению и отслеживанию коррупции, узость правоприменительной практики также создают благоприятную почву для коррупции в сфере государственных закупок. В связи с этим можно привести следующие примеры коррупции: произвол при распределении подрядов; откаты и взятки чиновникам; махинации с тендерными заявками; использование фиктивных компаний; злоупотребление государственными активами. Кроме того, в ходе исполнения бюджета коррупция может приобретать такие формы, как злоупотребление командировочными расходами и нецелевое использование движимых активов (в частности, транспортных средств и компьютеров). В таблице 8.1 представлен более подробный, хотя и не исчерпывающий, список видов административной коррупции по экономическим сферам; кроме того, перечислены некоторые факторы, способствующие возникновению коррупции.

Ключевые уязвимости, повышающие риск коррупции в процессе исполнения бюджета, включают в себя неэффективность внутреннего контроля и слабость управленческого контроля и надзора за государственными расходами. Внутренний контроль касается проверок оплаты труда и не связанных с ней расходов, а также проведения внутренних аудитов, которые повышают вероятность выявления и снижают мотивацию мошеннических действий (при условии, что их выявление влечет за собой реальное наказание).

Управленческий контроль и надзор за функционированием системы и представлением финансовой информации обеспечивают подотчетность соответствующих лиц и являются действенным средством сдерживания коррупции. В управленческое звено входят структуры центрального руководства (президент, премьер-министр, правительство), министры, их постоянные заместители и высшие должностные лица министерств. В рамках управленческого контроля и надзора руководители министерств высшего и среднего звена и отдельные должностные лица принимают активное участие в планировании, исполнении и контроле исполнения бюджета. Однако их функции в проведении анализа информации, изучении тенденций, постановке проблем, обеспечении ответственности персонала, обнаружении ошибок и применении мер дисциплинарного воздействия зачастую остаются непонятными и нереализуемыми.

Бухгалтерский учет и отчетность, связанные с бюджетным процессом