Многоликая коррупция. Выявление уязвимых мест на уровне секторов экономики и государственного управления

Сфера внешнего контроля и надзора может сама превратиться в источник коррупции, если в результате чрезмерного политического влияния на структуры внешней подотчетности происходит сокрытие мошеннических действий, а расследования по фактам коррупции проводятся неэффективно. Способность SAI, PAC и законодательных структур обеспечивать подотчетность правительства определяется рядом таких факторов, как конституционная форма правления; зависимость правительства от политического давления, в том числе со стороны исполнительных органов; ясность полномочий и функций; эффективность институциональной структуры; наличие необходимых финансовых ресурсов; профессионализм сотрудников.

Гражданское общество и средства массовой информации могут играть важную роль в повышении подотчетности на всех стадиях бюджетного процесса. Активное участие гражданского общества – эффективное средство контроля решений избранных парламентариев, влияния на решения в области бюджета (примером может служить реализация бюджетного процесса при участии общественности в Порту-Алегри, Бразилия) и повышения прозрачности в ходе исполнения бюджета (пример – мониторинг расходов на государственные школы в Уганде). Хотя в развивающихся странах признание роли гражданского общества в бюджетном процессе произошло совсем недавно, уже есть свидетельства того, что организации гражданского общества способны позитивно влиять на планирование и исполнение бюджета. В таблице 8.2 систематизированы функции, выполняемые основными участниками бюджетного процесса.

Административная коррупция в системе PFM проявляется прежде всего на стадии исполнения бюджета. Тем не менее на всех стадиях цикла PFM могут возникать уязвимости, повышающие риск мошенничества и злоупотребления государственными средствами. Типичные недостатки систем PFM развивающихся стран включают в себя: отсутствие правил и инструкций, касающихся оплаты труда и расходов, не связанных с оплатой труда; повсеместное несоблюдение существующих правил; значительные объемы неподотчетных правительственных расходов; неполнота бухгалтерского учета и отчетности; непрофессионализм сотрудников ключевых структур управления государственными финансами (включая бюджетные, бухгалтерские и аудиторские структуры отраслевых министерств); неэффективность управленческого контроля за государственными расходами; слабость надзорных ведомств; недостаточный контроль за государственными финансами.

Все вышеперечисленные недостатки системы PFM могут быть разделены на пять категорий:

• непрофессионализм сотрудников и неспособность системы отследить все действия правительства;

• недостаточная внутренняя прозрачность финансовой информации;

• недостаточная внешняя прозрачность финансовой информации;

• неэффективность управленческого контроля и надзора;

• неэффективность внешнего аудита и контроля.

Эта классификация используется при разработке реформ, направленных на снижение коррупции и укрепление системы PFM.

Совершенствование управления государственными финансами

Для снижения риска коррупции в сфере PFM необходимы эффективные системы управления государственными финансами, открытые для внутреннего и внешнего контроля, который позволяет свести к минимуму возможности для коррупции и максимально повысить эффективность выявления и пресечения коррупционной практики. В данном разделе рассматриваются ключевые аспекты совершенствования внутренних структур и процедур системы PFM. Механизмы внешней подотчетности и контроля анализируются в следующем разделе.

Определение уязвимых мест в системе PFM является первым шагом на пути к снижению риска коррупции. В настоящей главе для выявления слабых звеньев в области управленческого контроля и надзора, в сфере функциональных возможностей, обеспечения внутренней прозрачности и осуществления внутреннего контроля используются методы оценки Программы анализа государственных расходов и финансовой подотчетности (PEFA){162}. Хотя индикаторы PEFA напрямую не фиксируют уровень коррупции в сфере PFM, они тем не менее характеризуют эффективность системы PFM и благодаря этому могут использоваться для выявления недостатков в структуре управления государственными финансами. На рис. 8.3. представлен анализ достоинств и недостатков систем PFM пяти развивающихся стран по четырем внутренним параметрам, исходя из последней оценки PEFA. Данный анализ позволяет определить потенциальные направления совершенствования системы PFM. На рисунке сравниваются уровни функциональных возможностей, внутреннего контроля, внутренней прозрачности и управленческого контроля и надзора в разных странах, что позволяет выявить наиболее слабый параметр в каждом случае.