Многоликая коррупция. Выявление уязвимых мест на уровне секторов экономики и государственного управления

Чтобы контролировать коррупцию в сфере государственных закупок, необходимо прежде всего понимать процедуры госзакупок и какие методы могут эффективно снижать коррупционные риски. В настоящей главе анализируется воздействие коррупции на сектор госзакупок, идентифицируются индикаторы, способные указывать на существование коррупционных схем, и исследуются потенциальные уязвимые места в цепочке закупок. Кроме того, в главе идет речь о механизмах, способных предотвращать коррупцию в указанной сфере. В заключение обсуждается комплексная оценка коррупционной уязвимости в качестве нового, перспективного инструмента снижения риска коррупции в секторе государственных закупок.

Цель государственных закупок

Чтобы государственные закупки были эффективными, они должны отвечать потребностям соответствующих субъектов, т. е. общества, государства и частного сектора. Система государственных закупок страны должна обеспечивать необходимый вклад в предоставление общественных услуг (обычно это товары, общественно значимые работы и услуги) при минимальных издержках и с приемлемым качеством. Для достижения этой цели большинство систем госзакупок имитируют работу рынка, в первую очередь путем обязательного проведения тендеров на конкурентной основе в отношении крупных закупок (так бывает не всегда; см., например, описание случая экстренных государственных закупок в приложении 9A). Реальная конкуренция позволяет стране эффективно использовать государственные средства – будь то внутренние доходы, иностранная финансовая помощь или кредиты – для развития инфраструктуры и человеческого капитала, сокращения бедности и повышения темпов экономического роста. В основе эффективной системы государственных закупок лежат несколько ключевых принципов{177}.

• Система должна строиться на правилах. Страны должны иметь четкую и полноценную законодательно-нормативную базу осуществления государственных закупок. Законы, инструкции, положения и правила должны обеспечивать справедливость (и восприниматься как справедливые всеми потенциальными подрядчиками) и, таким образом, препятствовать дискриминации (прежде всего в отношении к национальным и международным компаниям) и фаворитизму. Равенство подхода к претендентам в процессе государственных закупок способствует большей ясности и предсказуемости при заключении подрядов, что имеет ключевое значение для поощрения здоровой конкуренции.

• Система должна способствовать конкуренции при заключении государственных контрактов. В большинстве случаев конкуренция обеспечивает максимальное качество и минимальную стоимость, а оба эти фактора весьма желательны для эффективно действующей системы. В определенных обстоятельствах, однако, оптимальные результаты могут дать альтернативные способы заключения контрактов. Правила и инструкции должны четко определять те обстоятельства, в которых использование альтернативных способов оправданно, и при этом ограничивать дискреционность решений об их применении.

• Система должна обеспечивать прозрачность. Процесс государственных закупок должен внушать обществу уверенность в том, что правительство действительно предоставляет гражданам легитимные услуги, а не повышает личное благосостояние чиновников и не служит узким частным интересам. Самый простой путь достижения этой цели – обеспечить прозрачность принятия решений на всем процессе госзакупок, т. е. продемонстрировать, что правительство ответственно расходует деньги налогоплательщиков. Прозрачность «подразумевает возможность для всех заинтересованных участников знать и понимать фактические методы и процедуры заключения и реализации контрактов. Для этого необходимо публиковать сведения, которые как минимум достаточны для информирования среднего участника о том, как должна работать система и как она работает в действительности» (Wittig, 2005, р. 111).

• Система должна усиливать подотчетность. Необходимо, чтобы чиновники несли ответственность за надлежащее исполнение правил и инструкций, регулирующих процесс государственных закупок, и за принимаемые решения. Подотчетность предполагает наличие эффективной системы санкций за нарушение установленных правил, действующей в рамках закона. Такая система предусматривает разработку надлежащих процедур внутреннего контроля и аудита, внедрение механизма рассмотрения жалоб, позволяющего претендентам опротестовывать те или иные решения, и создание необходимых структур административного и судебного надзора, наделенных полномочиями для применения коррективных мер.