Многоликая коррупция. Выявление уязвимых мест на уровне секторов экономики и государственного управления

После проведения этого анализа, ряда других исследований и консультаций правительство в начале 1998 г. официально объявило о своей антикоррупционной стратегии. Президент страны лично огласил Национальный план по обеспечению честности и неподкупности, который представители других секторов и партий восприняли скептически, хотя и выразили готовность к сотрудничеству. Национальный план представлял собой долгосрочную стратегию, направленную на решение структурных проблем в сфере государственного управления. План рассматривал коррупцию как признак структурной и институциональной несостоятельности и определял направления, которые требовалось укрепить, расширяя функциональные возможности и повышая прозрачность с целью преодоления коррупции. Национальный план включал в себя три основных компонента: судебную реформу, призванную улучшить качество правосудия и правоприменения; административную реформу, направленную на расширение функциональных возможностей за счет современных механизмов управления государственными расходами и кадровыми ресурсами; и краткосрочную антикоррупционную реформу, предусматривающую использование специальных средств для успешной реализации программы в целом (рис. 10.1).

Поскольку мировое сообщество доноров позитивно восприняло эту правительственную инициативу, управление вице-президента обратилось к нему за финансовой поддержкой. Первым отреагировал Всемирный банк, который участвовал в подготовке Проекта институциональной реформы – непосредственного инструмента реализации национального плана. Проект институциональной реформы стал основой для привлечения двусторонних доноров, которые выделили значительные средства на его поддержку.

Проект реформы исходил из существующей институциональной структуры с учетом серьезных успехов, достигнутых страной в различных сегментах государственного управления. В то же время он предусматривал определенные меры (включая принятие нового законодательства), необходимые для эффективного институционального строительства.

В частности, исходя из общей нормативно-правовой и институциональной базы, предполагалось осуществить ряд «горизонтальных реформ», касающихся ключевых административных функций государства, таких как кадровая политика, управление бюджетом и государственные закупки. Затем власти планировали постепенно провести преобразования в рамках «вертикальных реформ», которые должны были быть опробованы на отдельных ведомствах.

Основой горизонтальных реформ послужила общая нормативно-правовая база, сформировавшаяся после 1990 г. с принятием SAFCO. Этот закон считался современным и действенным правовым инструментом, который, к сожалению, крайне неэффективно применялся. Политизация государственной службы была одной из ключевых проблем, требовавших решения, поэтому правительственная стратегия подчеркивала необходимость принятия аналогичного закона для регулирования кадровых процессов.

Вертикальные реформы были призваны закрепить результаты общегосударственных преобразований и послужить примером того, как можно использовать различные механизмы и нормы для улучшения ситуации внутри ведомств и повышения качества их работы. В качестве экспериментальной площадки в числе прочих структур была выбрана и Национальная налоговая служба{216}.

Реформа Национальной налоговой службы