Многоликая коррупция. Выявление уязвимых мест на уровне секторов экономики и государственного управления

Важную роль в минимизации коррупционных возможностей играют механизмы надзора и контроля. Как и любой другой государственной структуре, таможне необходимы подразделения внутреннего аудита, следящие за соблюдением установленных правил и процедур. Интерпретация и применение таможенных норм и инструкций, включая антикоррупционную стратегию, могут существенно различаться в разных областях страны, особенно при наличии большой территории. По этой причине в одних регионах может быть гораздо больше жалоб на коррумпированность таможни, чем в других (см. ниже результаты регионального исследования в России). Чтобы сгладить эти различия, центральные таможенные органы должны осуществлять тщательный систематический надзор за деятельностью региональных и местных подразделений, реализуя специальные антикоррупционные программы в местностях с высоким уровнем коррупции.

Наконец, успех любой стратегии по укреплению чистоты таможенных рядов напрямую зависит от прозрачных и доверительных отношений с частным сектором, особенно с ассоциациями предпринимателей и таможенных брокеров. Как наиболее заинтересованная в повышении профессиональной честности таможенников сторона, частный сектор способен оказать значительную поддержку соответствующим инициативам. Налаживание обратной связи через периодические опросы или регулярные встречи руководителей таможни с представителями частного сектора позволяет контролировать эффективность антикоррупционной стратегии, выявлять тенденции и проблемные участки.

Борьба с системной коррупцией: опыт российской таможенной службы

Практически все коррупционные проблемы, описанные в этой главе, характерны для Федеральной таможенной службы (ФТС) России. Начатая ведомством реформа, ориентированная на устранение многочисленных мотивов для коррупции, до сих пор наталкивается на колоссальные внутренние и внешние трудности. Как и все аналогичные реформы, она далека от совершенства, однако ее пример наглядно иллюстрирует те комплексные преобразования таможенной системы, которые осуществляются под эгидой Всемирного банка с учетом ранее полученного опыта.

Как и в других странах, Федеральная таможенная служба России является одним из крупнейших государственных ведомств. Ее персонал, насчитывающий свыше 60 000 сотрудников, работает в 11 часовых поясах. Организационная структура ФТС включает в себя центральный аппарат, находящийся в Москве; семь региональных таможенных управлений; 141 таможню, через которые проходят грузы и транспорт; 670 таможенных постов, из которых 416 расположены на границе, а 216 – внутри страны. Оставшиеся 38 постов выполняют специальные функции (например, связанные с экспортом энергоносителей) или находятся на служебной территории крупных импортеров, таких как IKEA в Московской области. В деловых кругах российская таможенная служба неизменно воспринималась как один из основных барьеров на пути международной торговли. Длительные сроки поставки по сравнению с другими странами традиционно объяснялись тем, что подавляющее большинство товаров и сопроводительных документов проверялись таможенниками в индивидуальном порядке. Малейшая неточность или орфографическая ошибка могла привести к приостановке процедуры. По этой причине около 10–15 % всех поставок приходили с опозданием в две недели. По оценкам, задержки и дополнительные затраты увеличивали общую стоимость импортных товаров на 12 %. Многие компании, стремясь сократить риски задержек, принимали в штат специального сотрудника, занимавшегося таможенным оформлением (OECD, 2005, p. 63).

Как показывает этот краткий обзор, ФТС работает в условиях, изобилующих возможностями для коррупции. В 2006 г. в индексе восприятия коррупции Transparency International Россия оказалась почти на самом дне рейтинга, заняв 121-е место среди 163 государств. Мздоимство таможенников коммерсанты считают одной из ключевых проблем, мешающих их бизнесу (OECD, 2005, p. 72).

Программа реформирования таможенной системы

В декабре 2000 г. российское правительство запустило Федеральную целевую программу развития таможенной службы на 2001–2003 гг. По общему мнению, необходимо было не только кардинально изменить направленность работы таможенных органов (вместо защиты национальной экономики от эксплуатации иностранцами приоритетом должно было стать развитие международной торговли и частного сектора), но и повысить уровень честности и профессионализма сотрудников, а также минимизировать возможности получения незаконных выгод как таможенниками, так и трейдерами.