Новая эпоха — старые тревоги: Экономическая политика

Таблица 8. ОСНОВНЫЕ СТАТЬИ РАСХОДОВ РЕГИОНАЛЬНЫХ БЮДЖЕТОВ В 2001 ГОДУ

Из таблицы 8 видно, что на региональные и консолидированные с ними местные бюджеты падает основная тяжесть расходов на народное хозяйство и социальные услуги, включая ЖКХ (самая крупная статья), образование, здравоохранение, социальную помощь.

Сумма расходов из региональных бюджетов больше, чем из федерального, с учетом финансовой помощи из федерального бюджета. В 2002 году ожидаются расходы федерального бюджета 12,5 % ВВП, а региональных — 15,1 % ВВП. Примерно те же пропорции планируются и на 2003 год. Объем помощи регионам сохраняется на уровне примерно 29–30 % всех расходов. Централизация финансовых ресурсов и увеличение объемов перераспределения — сознательная политика федерального центра. Ее результаты показаны в таблице 9.

Таблица 9. ОСНОВНЫЕ МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ПРОПОРЦИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

С одной стороны, эти показатели отражают усиление федеральной власти: до 1999 года, до реформы Совета Федерации и создания федеральных округов, ограничивших влияние губернаторов, такие изменения были невозможны.

Основания к централизации усматриваются в низком уровне контроля над расходами региональных бюджетов (хуже, чем на федеральном уровне), в обязательствах Федерации по внешнему долгу, в больших различиях регионов по уровню экономического развития, что требует определенного выравнивания бюджетной обеспеченности посредством перераспределения. Прошлый опыт заставляет опасаться повышения роли политического торга между Центром и регионами в случае их излишней самостоятельности. Кроме того, отмечается, что децентрализация финансов нередко усложняет процесс перехода к рыночной экономике. В частности, задачу снижения налогового бремени легче решать, концентрируя ресурсы в центре, а затем снижая федеральные налоги; объяснить регионам, почему они должны сами сокращать расходы и свои источники доходов, намного труднее. Наконец, высказывается мнение, что децентрализация вообще целесообразна лишь в условиях нормального гражданского общества, т. е. при высокой степени социальной ответственности властей и способности граждан контролировать их деятельность.

Последний тезис заставляет усомниться в целесообразности дальнейшей централизации, а также и в том, не превзойден ли уже ее разумный уровень. Ведь гражданское общество никогда и не возникнет, если не давать гражданам нести ответственность за действия властей, взимающих с них налоги, причем на том уровне, на котором они об этих действиях могут судить со знанием дела.

2.2.2 Контроль над расходами и бюджетное планирование

Несомненно, уровень контроля над региональными финансами и бюджетного планирования в регионах не на высоте. Предстоит решить, в какой мере подобное состояние является следствием недостатка контроля сверху, а в какой мере — недостатком ответственности за формирование собственных доходных источников, порожденным уверенностью, что Центр все равно не оставит.

В самом начале рыночных реформ, в условиях, близких к гиперинфляции, и при отсутствии какого-либо опыта работы в круто изменившихся обстоятельствах, региональные и местные власти буквально инстинктивно пытались решать свои проблемы почти исключительно за счет повышения налогов и сборов, находившихся в их компетенции. Тогда усиление контроля и регулирования со стороны центра было абсолютно необходимым.

Пока средств в региональных бюджетах едва хватало на зарплату бюджетникам и на дотации ЖКХ, пока не могли платить даже за энергию, тепло и газ, искать резервы и рационализировать контроль над расходами казалось неуместным.

Но с тех пор многое изменилось. В связи с увеличением доходов, улучшением сбора налогов, а также благодаря трансфертам и иной финансовой помощи Центра состояние региональных финансов заметно улучшилось. Высокодотационные регионы теперь сводят свои бюджеты без дефицита и сокращают кредиторскую задолженность. Пришла пора серьезно заняться контролем над расходами, обеспечением прозрачности бюджетного планирования. Ниже при рассмотрении бюджетных учреждений, финансируемых в основном из региональных бюджетов, а также отраслей социальной сферы, будут предметно показаны резервы, которые здесь скрываются.

Пока же мы отметим только несколько обстоятельств:

• несмотря на усилия, особенно активно предпринимавшиеся в последние годы, бюджетное планирование и контроль над исполнением региональных бюджетов ведутся на низком уровне, по старинке;

• поиск резервов лучшего использования средств в большинстве случаев отсутствует, взамен этого, как деликатно выражается В. Б. Христенко, при нехватке ресурсов «исполнение бюджета» переводится на «кассовую» основу, заключающуюся не в выполнении бюджетного плана, а в приведении в соответствие расходов и получаемых доходов[16]. Проще говоря, сокращается финансирование, и все;

• располагая резервами, прибегают к займам;

• поддерживаются заниженные тарифы на энергию, тепло, воду, канализацию, что приводит к необходимости покрывать убытки из бюджетов;