Новая эпоха — старые тревоги: Экономическая политика

При этом, поскольку и база налогообложения, и ставки большинства налогов, являющихся источниками формирования региональных и местных бюджетов, определяются федеральным законодательством, региональные и местные власти практически лишены легальных рычагов для проведения самостоятельной налоговой политики. Это не позволяет реализовать основополагающие принципы бюджетного федерализма, децентрализации бюджетной системы и существенно ограничивает бюджетную самостоятельность и ответственность субнациональных властей перед законом и избирателями.

То, что сегодня называется собственными доходами субъекта Федерации или муниципалитета, на самом деле таковыми не являются. Это все те же отчисления от федеральных налогов, которые каждый год могут пересматриваться и пересматриваются. По сути, это та же финансовая помощь.

Между тем принцип «разделения» между уровнями бюджетной системы налоговых доходов, а не налоговых полномочий, в корне порочен.

Во-первых, при таком подходе разрывается связь между качеством и количеством предоставляемых населению бюджетных услуг и уровнем местного и регионального налогообложения, а наличие такой связи является ключевым условием повышения эффективности бюджетной системы. Если бы основная доля уплачиваемых налогов взималась по ставкам, установленным региональными и местными властями, подотчетность последних налогоплательщикам за свою работу значительно возросла бы. Получая основную часть доходов от федеральных налогов, субнациональные власти, по сути, распоряжаются «чужими» деньгами — как всегда в таких случаях, недостаточно ответственно. Причем расходовать средства неэффективно, т. е. сознательно завышать расходы, наращивать кредиторскую задолженность и т. д., становится для них даже выгодно, поскольку это усиливает их позиции в торге с федеральным правительством за дополнительные отчисления из федерального бюджета.

Во-вторых, в условиях, когда и нормативы отчислений от «регулирующих» налогов, и структура этих налогов (а также налоговая база, ставки, льготы) могут быть изменены на федеральном уровне, региональные власти фактически лишены долгосрочных стимулов, будь то создание благоприятного инвестиционного климата, увеличение налоговой базы или повышение собираемости налогов.

В-третьих, не имея «легальных» полномочий для проведения собственной налоговой политики, региональные власти используют неформальные методы воздействия на налогоплательщиков, в том числе облагают их своего рода натуральным оброком, например по содержанию жилья и прочей социальной инфраструктуры (чаще всего через всевозможные внебюджетные фонды).

В начале 2000 года, когда формировалась программа Грефа, обсуждались два подхода к построению межбюджетных отношений, принципиально отличавшихся отношением к федеральным мандатам.

1. Разделение финансов и налогов Федерации и регионов по принципу «один налог — один бюджет» с отменой федеральных мандатов непосильных для регионов. Соответственно, четкое разграничение полномочий с повышением самостоятельности регионов — американская модель.

2. Большая централизация, финансирование из центра федеральных мандатов, применение расщепляющихся налогов с ежегодным утверждением норм расщепления при рассмотрении федерального бюджета — близко к германской модели.

Очевидной была перспективность первой модели, но привходящие обстоятельства (необходимость подавления самостоятельности губернаторов, опасения в отношении собираемости налогов) заставили предпочесть вторую. Сейчас обстоятельства изменились: региональные власти поставлены на место, сбор налогов заметно улучшился. Напротив, минусы чрезмерной централизации становятся все более очевидными, федеральные власти входят во вкус командования, а регионы сползают к иждивенчеству. В связи с этим пришла пора перейти к первой модели межбюджетных отношений, последовательно реализующей принципы федерализма и ответственности.

Предлагается:

• в течение 2003–2004 годов перейти к принципу «один налог — один бюджет», предоставить право регионам самим определять виды и ставки налогов из перечня, утвержденного в федеральном законодательстве, решениями своих законодательных органов;

• осуществить отмену тех федеральных мандатов, которые не по силам в настоящее время, включая отмену единой тарифной сетки (ЕТС);

• отменить безадресные трансферты, заменив их целевыми, поддерживающими реализацию федеральных программ: здравоохранение, образование, пенсионное обеспечение, дорожное строительство и т. п.;

• в высокодотационных регионах, бюджеты которых формируются за счет финансовой помощи центра на 80%

и более, вводить федеральное финансовое управление. Возможно, взамен безадресных трансфертов полезней реализовать программы развития самых слабых регионов, включая и инвестиции, с целью достижения их бюджетной самодостаточности.