Новая эпоха — старые тревоги: Экономическая политика

• субвенции (Фонд компенсаций на финансирование федеральных мандатов, таких, как пособия на детей и инвалидам, а также Фонд со финансирования социальных расходов, из которого, в частности, возмещаются расходы в связи с повышением первого разряда Единой тарифной сетки, оказывается поддержка выплат жилищных субсидий регионам, активно реформирующим ЖКХ);

• трансферты (Фонд финансовой поддержки регионов — ФФПР, а также Фонд целевых субвенций для дополнительной помощи высокодотационным регионам, предназначенные для выравнивания бюджетной обеспеченности);

• Фонд регионального развития, аккумулирующий инвестиционную составляющую федеральных целевых программ, и т. д.

Вообще, определить четко, по какому принципу те или иные расходы отнесены к тому или иному фонду, почему они называются дотациями, субвенциями, субсидиями или трансфертами, стало затруднительно.

В таблице 11 приведены данные об объемах и составе финансовой помощи регионам.

Таблица 11. СТРУКТУРА ФИНАНСОВОЙ ПОМОЩИ РЕГИОНАМ В ЦЕЛОМ ПО РОССИИ В 1998–2002 ГОДАХ

Источник: Отчеты об исполнении консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации.

На 2002 и 2003 годы в проекте бюджета на 2003 год показатели финансовой помощи представлены в следующей группировке (см. табл. 12):

Таблица 12. ФИНАНСОВАЯ ПОМОЩЬ РЕГИОНАЛЬНЫМ БЮДЖЕТАМ А 2002–2003 ГОДЫ

Эта помощь существенно дополняется бюджетными ссудами (см. табл. 13).

Бюджетные ссуды были особенно велики в 1996–1997 годах, когда с их помощью решались политические задачи, в частности обеспечивалась выплата зарплаты бюджетникам, пенсий, которые должны были выплачиваться из местных источников. Они в значительной мере не погашались, превращаясь в финансовую помощь буквально. В последние годы подобные явления стали не столь значимыми, тем не менее они сохраняются.

Таблица 13. БЮДЖЕТНЫЕ ССУДЫ В 1997–2002 ГОДАХ

Следует отметить, что с 1999 года в межбюджетных отношениях были достигнуты серьезные позитивные сдвиги, особенно в части устранения субъективизма в распределении помощи регионам, в научном обосновании методов ее определения. Само разнообразие вновь появившихся каналов можно трактовать как стремление придать финансовой помощи целевой характер. И тем не менее ситуацию нельзя признать нормальной. Число дотационных регионов сокращается очень медленно. В 2003 году 70 регионов из 88 (без Чечни) остаются дотационными.

В 22 субъектах Федерации трансферты и другие виды финансовой помощи занимали 50 % и более всех ресурсов их бюджетов. В целом финансовая помощь в расходах региональных бюджетов выросла с 9,91 % в 1999 году до 17,83 % в 2001-м. Причем главная цель — выравнивание бюджетной обеспеченности — достигается в довольно скромных пределах. В таблице 14 приведены данные расчетов Центра фискальной политики, показывающие степень выравнивания и цену, которой она достигается.

Иначе говоря, если считать, что выравнивание бюджетной обеспеченности — главная задача финансовой помощи, то задача эта решается в несущественных размерах и с возрастающей ценой.

И неудивительно. Дело в том, что финансовая помощь принципиально не решает никаких проблем регионов, это не инвестиции, вследствие которых регионы становятся самодостаточными, способны наращивать собственные доходы, расширять налоговую базу. Единственно, что производится, — это иждивенчество, снижение ответственности за собственную состоятельность.

Таблица 14. ВЫРАВНИВАНИЕ БЮДЖЕТНОЙ ОБЕСПЕЧЕННОСТИ РЕГИОНОВ ПОСРЕДСТВОМ ФИНАНСОВОЙ ПОМОЩИ И ЦЕНА, КОТОРОЙ ОНА ДОСТИГАЕТСЯ

Это понятно, ибо полномочия регионов в определении источников их доходов сведены к минимуму, централизация больше, чем в унитарных государствах: 90 % налогов законодательно признаны федеральными,70 % налоговых доходов консолидированного бюджета формируется по базе и ставкам, определяемым в Москве. Сейчас у регионов отнято даже право предоставления льгот в пределах своих полномочий. Ситуацию характеризуют данные в таблицах 15–17.

Таблица 15. ДОЛЯ НАЛОГОВ РАЗНОГО УРОВНЯ В КОНСОЛИДИРОВАННОМ БЮДЖЕТЕ РФ В 2000–2002 ГОДАХ, %

Таблица 16. РАСПРЕДЕЛЕНИЕ НАЛОГОВЫХ ДОХОДОВ ПО УРОВНЯМ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ В 2000–2002 ГОДАХ (С МОСКВОЙ И ПЕТЕРБУРГОМ), %

Таблица 17. РАСПРЕДЕЛЕНИЕ НАЛОГОВЫХ ДОХОДОВ ПО УРОВНЯМ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ В 2000–2002 ГОДАХ (без Москвы и Санкт-Петербурга), %

В то же время действующее законодательство ограничивает перечень региональных и местных налогов теми видами, которые заведомо недостаточны для финансирования расходов регионального и местного характера. Так, поступления в региональные и местные бюджеты от налогов, в отношении которых региональные или местные власти могут хоть как-то влиять на базу или ставку, т. е. поступления от так называемых «собственных» налогов, покрывают менее 40 % расходных потребностей региональных бюджетов и лишь порядка 13 % расходных потребностей местных бюджетов.