Новая эпоха — старые тревоги: Экономическая политика

Особенность государственной службы состоит в том, что это машина по выработке государственных, политических и экономических решений, от которых очень многое зависит. Теоретически эта машина призвана технически обслуживать политический уровень управления, а также оказывать публичные услуги, оплачиваемые налогоплательщиками. Но практически она в силу своих функций, накопленных профессиональных знаний ее представителей и владения процедурами документирования очень часто выходит за технические рамки и начинает влиять на решения, в том числе в своих интересах. В этих случаях мы имеем дело с бюрократией, с управлением чиновников, которые не несут реальной ответственности за принимаемые решения, разве кроме собственного увольнения, но пользуются их результатами. Особенно опасно, когда и на политическом уровне начинают действовать по-бюрократически, передавая ответственность все меньшему числу лиц, а в конечном итоге — одному. Бюрократия, таким образом, неизбежно тяготеет к авторитаризму, толкает к нему.

В том, что касается публичных услуг, которые государственные органы обязаны оказывать гражданам согласно их компетенции, то бюрократия порождает коррупцию. Ее масштабы зависят, конечно, от уровня официальных заработков чиновников (при зарплате ниже определенного уровня взятки становятся необходимыми, а возможны они всегда), но в большей степени от того, насколько общество это позволяет, насколько оно мирится с коррупцией. Бывает, что общество предпочитает дать взятку конкретному чиновнику, чем добиваться устранения коррупции, иногда с риском для своего бизнеса и спокойствия. Здесь единственный и сколько-нибудь действенный инструмент — только демократия, институты гражданского общества.

При этом демократический контроль, при прочих равных условиях, тем действеннее, чем менее широки и расплывчаты функции государства. В связи с этим сокращение бюджетных расходов и государственного вмешательства в экономику в целом выступает важным условием ограничения коррупции. Иными словами, уменьшение прямой, официально устанавливаемой нагрузки государства на экономику, как правило, обеспечивает одновременное уменьшение косвенной, теневой нагрузки.

В рамках же организации государственной службы в собственном смысле слова ключевое значение в борьбе с коррупцией имеют три фактора.

Первый фактор: четкая, максимально формализованная регламентация служебных действий, оставляющая как можно меньше места административному усмотрению.

Разумеется, в государственном аппарате имеются функции, выполнение которых требует творческого подхода и принятия ответственных решений. Однако эти функции можно и необходимо сосредоточить в сравнительно небольшом числе органов и возложить их на немногочисленных, высококвалифицированных представителей высшей бюрократии, которые должны оплачиваться на уровне менеджеров крупных корпораций и вместе с тем постоянно находиться в фокусе общественного внимания, что препятствует коррупции. Основная же масса чиновничества должна функционировать в режиме стандартных процедур. Применительно к большинству рабочих мест на государственной службе можно задать не более двух-трех десятков типовых ситуаций, а в отношении каждой из них — стандартную последовательность действий, ожидаемые результаты каждого действия, отводимое на него время и т. п. Отклонение от стандарта, например невыдача нужной справки или разрешения в установленное время, будет влечь за собой санкции.

Второй фактор: прозрачность государственной службы. Любая информация, которой располагают государственные служащие, за исключением той, официально (со специальной мотивировкой) признанной конфиденциальной, должна быть открытой для общественности.

Третий фактор: эффективное стимулирование служебной деятельности. Антикоррупционный эффект дает не столько размер заработка сам по себе, сколько его увязывание с результативностью работы государственного аппарата.

Основные перспективы изменений государственной службы, включая использование резервов относительного сокращения расходов на ее содержание, связаны с проведением административной реформы и реформы государственной службы. К настоящему моменту подготовлен и в основном одобрен Комиссией под председательством М. М. Касьянова проект программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003–2005 гг.)». Подготовлены проект Федерального закона «О системе государственной службы в Российской Федерации», ряда постановлений Правительства Российской Федерации, в том числе о проведении эксперимента по применению современных методов планирования, оценки и стимулирования деятельности, финансового управления в ряде федеральных органов исполнительной власти. В процессе подготовки — проекты Федеральных законов «О государственной гражданской службе в Российской Федерации», «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» (новая редакция), «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших федеральную государственную службу в Российской Федерации, и их семей».