Обратный эффект санкций. Как санкции меняют мир не в интересах США

В начале апреля Госдепартамент США выпустил служебную записку под названием «Иранская афера со снятием санкций»[186]. В этой информационной справке утверждалось, что «ловкая кампания иностранного влияния, проводимая Ираном с целью добиться снятия санкций, направлена не на облегчение жизни и улучшение здоровья иранского народа, а на сбор средств для своих террористических операций»[187]. Политика максимального давления США на Иран, по всей видимости, продолжалась. В разгар пандемии Вашингтон ввел дополнительные меры против фирм, содействующих экспорту иранской нефти, что еще сильнее подорвало способность режима финансировать импорт лекарств[188].

Несмотря на очевидную твердость позиции, администрация понимала, что не удастся избежать пристального внимания СМИ, если не объявить о мерах, демонстрирующих ее добрую волю. По мере того как разгоралась полемика, Министерство финансов США сообщило, что для проведения операций, связанных с импортом медицинских препаратов, Тегеран может использовать обычно замороженные счета центрального банка Ирана за рубежом. Управление по контролю за иностранными активами (OFAC) также опубликовало четкое руководство о том, что разрешено и запрещено в рамках санкций. Это был полезный шаг, поскольку детали санкционных программ, как правило, изложены в туманных юридических документах объемом в сотни страниц, способных отпугнуть даже самых решительных экспортеров. В этом руководстве еще раз было указано, что экспорт медицинских товаров в Иран в целом разрешен.

Наконец, администрация припасла еще одного туза в рукаве: Министерство финансов США разъяснило, что с Ираном можно свободно вести гуманитарную торговлю через «швейцарский канал». Этот механизм позволяет швейцарским компаниям экспортировать в Иран товары первой необходимости, такие как продукты питания и медикаменты, не опасаясь санкций со стороны США. В соответствии с этой схемой правительство Швейцарии берет на себя обязанность проверять, чтобы экспортируемые товары не попали в руки иранских организаций, находящихся под санкциями.

На бумаге швейцарский канал выглядел многообещающе. Несмотря на небольшие размеры швейцарской экономики, в стране расположено несколько фармацевтических производителей (например, Roche и Novartis) и пищевых компаний (например, Nestle). Кроме того, швейцарский механизм запустили в начале 2020 года, как раз в начале пандемии. Тем не менее за три месяца после этого в швейцарском канале не было зарегистрировано ни одной сделки, кроме пилотной. Для наблюдателей за санкциями это не стало неожиданностью. Компании, желающие воспользоваться швейцарским каналом, обязаны направлять американским властям огромное количество конфиденциальной информации[189].

Помимо прочих требований, швейцарские экспортеры должны предоставлять OFAC отчеты с детальным описанием финансового положения иранских банков, с которыми они намерены вести бизнес. В отчеты необходимо включать подробную информацию о счетах иранских банков в иностранных учреждениях. Многие компании задаются вопросом, что Соединенные Штаты намерены делать с этими массивами данных; европейские официальные лица называют этот процесс «сбором компромата»[190], направленным на документирование связей между иранскими и европейскими банками. Даже если бы экспортеры смогли предоставить эти данные, их сбор занял бы месяцы, что сделало бы канал практически бесполезным для борьбы с пандемией[191].

При всех недостатках швейцарского механизма администрация надеялась, что объявление об этих шагах ослабит полемику в СМИ по поводу влияния американских санкций на население Ирана. Она ошиблась. И все же истина заключается в том, что Белый дом, Министерство финансов и Конгресс не могли сделать намного больше того, что сделали: санкции США отчасти объясняют нехватку медицинского оборудования в Иране, однако их снятие не помогло бы во время пандемии. Ограничения оказали настолько глубокое структурное воздействие на торговлю между Ираном и остальным миром, что для исправления ситуации требовалось нечто большее, нежели простая отмена.

Проблема, с которой столкнулся Иран, имела как минимум три аспекта. Прежде всего, большинство компаний не хотят торговать в условиях общих исключений, позволяющих экспортировать гуманитарные товары в страны, находящиеся под санкциями. Причина в том, что такие исключения сопровождаются жесткими условиями. Медицинское оборудование должно быть признано «устройством» согласно разделу 201 Федерального закона о пищевых продуктах, лекарственных средствах и парфюмерно-косметических товарах и определено как EAR99 в американских Правилах экспортного контроля (EAR)[192].