Обреченные мечтатели. Четыре временных правительства или почему революция была неизбежна

23 марта правительством было принято решение о создании Особого совещания для разработки реформ местного самоуправления. Возглавить его должен был сам премьер-министр, практически же лидером стал руководитель совещания – товарищ министра внутренних дел С. М. Леонтьев. С февраля по октябрь 1917 года почти половина принятых актов (46 из 100) была посвящена этой проблеме. Правительство стремилось достроить систему местного самоуправления, рожденную реформами 1864–1892 годов, существенно расширив географию земских учреждений.

Реформа этих уровней власти проводилась в рамках либеральной концепции «организованной общественности» или гражданского общества. Пришедшие к власти министры были уверены, что новая система управления, построенная по принципу общественной организации, в аппарате насилия не нуждается и будет гораздо эффективнее самодержавного строя. Временное правительство стремилось передать власть на местах в руки представительных и общественных организаций – комитетам общественных организаций, новым демократическим губернским, уездным и волостным земствам, городским думам, земельным и продовольственным комитетам.

В течение первой недели марта прекратили свою деятельность губернаторы и вице-губернаторы[80]. Председатели губернских земских управ продолжали работать и поначалу заменили губернаторов, земских и крестьянских начальников упразднили спустя месяц, в апреле[81]. Также были освобождены от занимаемых должностей градоначальники, полицеймейстеры, исправники, становые приставы, урядники. Соответствующие канцелярии и делопроизводители прекратили свое существование. Упразднялись такие местные учреждения, как полицейские управления, комитеты по делам печати, жандармские управления и охранные отделения и т. д. Все вышеуказанные институты и должности были упразднены Временным правительством. Князь Львов заявлял: «Правительство сместило старых губернаторов, а назначать никого не будет. На местах выберут. Такие вопросы должны разрешаться не из центра, а самим населением»[82]. Таким образом, Временное правительство совершенно отказывалось от уродливого, как выражались министры, принципа централизации. Автоматической замены одних органов другими не произошло, вследствие чего образовался управленческий вакуум, который быстро заполнился силами, не всегда заботящимися, мягко говоря, об интересах государства, конкретной территории и ее жителей.

Временное правительство, отстаивая гражданское равенство, преобразовало крестьянскую сословную волость[83]во всесословную земскую. Согласно Временному положению о волостном земском управлении[84], принятому 21 мая, волостью должны были управлять волостное земское собрание, избранное всеобщим, равным, прямым и тайным голосованием по мажоритарной системе в два тура, а также избранная им волостная земская управа.

15 июля 1917 года было утверждено Положение о поселковом управлении[85]. Его предстояло ввести в железнодорожных, пристанционных, пристанских, фабрично-заводских, рудничных, промысловых, дачных и иных населенных пунктах, если там имелись достаточно выраженные местные потребности в благоустройстве. В городах с населением свыше 150 000 жителей вводились районные думы.

Центральное место в отношениях правительства с провинцией должен был занять институт губернских, городских и уездных комиссаров. Фактически они были единственными представителями государства на местах, но при этом не подчинялись какому-либо конкретному ведомству. Губернский комиссар имел все права губернатора, «за исключением отпавших вследствие происшедших в государственном строе изменений». В его ведении также были землеустройство, общий надзор за милицией и право вызова войск. Все губернское управление заменялось советом при комиссаре, в состав которого входили его помощники, а также инспекторы милиции, строительные и врачебные инспекторы, председатель окружного суда и прокурор.