Обреченные мечтатели. Четыре временных правительства или почему революция была неизбежна

Городские выборы по новой избирательной системе начались в России в июне 1917 года, и к октябрю новые думы были сформированы уже в 643 городах[94]. Общей тенденцией на этих выборах стало то, что большинство на них получали представители социалистических партий, в первую очередь меньшевики и эсеры, хотя большевики также имели значительную поддержку. Гласные считали себя прежде всего членами своей партии, поэтому их позиции определялись интересами партий, а не города. Нередко партийная дисциплина оказывала решающее влияние на принятие решений думы. В результате хозяйственная практика городских дум оказалась потеснена политическими дискуссиями.

Среди всего спектра общественных органов и организаций наиболее дееспособными оказались Советы, медленно, но верно прибиравшие к своим рукам рычаги управления на губернском и местном уровнях. На засилье Советов на местах жаловались некоторые ораторы на Государственном совещании в Москве, проходившем в августе. Местные Советы зачастую контролировали милицию и имели тесные связи с военными гарнизонами, которые были главной силой в городах и обеспечили быстрый переход власти к Советам осенью 1917 года[95].

2 Юридическое совещание

Постановлением от 22 марта 1917 года было создано Юридическое совещание при Временном правительстве. Функции этого учреждения были определены следующим образом: «На рассмотрение Юридическому совещанию передаются вопросы публичного права, возникающие в связи с установлением нового государственного порядка». Кроме того, «совещание дает предварительные юридические заключения по мероприятиям Временного правительства, имеющим характер законодательных актов, а также и иным, по которым такое заключение будет признано Временным правительством необходимым»[96]. Все заключения докладывались на заседаниях правительства.

Для участия в работе Юридического совещания были приглашены известные специалисты по государственному праву: В. А. Маклаков, В. Д. Набоков, Ф. Ф. Кокошкин, Н. И. Лазаревский, барон Б. Э. Нольде, а также М. С. Аджемов. В дальнейшем состав совещания периодически изменялся: в апреле 1917 года его членами стали трудовик В. В. Водовозов и меньшевик А. Я. Гальперн, а в июле – кадеты А. Э. Нольде, Д. Д. Гримм и беспартийный Г. Э. Блосфельдт.

Первым председателем Юридического совещания был В. А. Маклаков, затем Ф. Ф. Кокошин, последним – Н. И. Лазаревский.

Из этого постановления следовало, что Юридическому совещанию предназначалась роль постоянного правового экспертно-консультативного органа при правительстве. Оно представляло собой высшую коллегию, где было сосредоточено решение всех юридических вопросов, возникавших при осуществлении правительством законодательных и иных правовых функций. Таким образом Временное правительство пыталось обеспечить правовое обоснование и защиту своей политике.

Член Юридического совещания Н. И. Лазаревский отмечал: «Юридическое совещание никакой активной роли в деле управления не играет. Члены его имеют значение советников при Временном правительстве, которые не обладают какой-либо властью и авторитет которых основывается лишь на том, что их мнения составляют responsa prudentium (ответы знатоков права), имеющие лишь логическую убедительность»[97].

Однако Николай Иванович немного лукавил: «Совещание не просто осуществляло юридическую экспертизу решений Временного правительства, оно в значительной степени определяло и направляло его деятельность»[98]. В объяснительной записке к проекту штатного расписания совещания в сентябре 1917 года отмечалось: «За истекшие шесть месяцев деятельности Юридического совещания чрез него были проведены все сколько-нибудь важные проекты законодательного характера, причем в большинстве случаев соответственные акты были изданы в том виде, который был установлен Юридическим совещанием»[99].

Понятно, что ближайшим контрагентом совещания было Министерство юстиции. Однако в совещании верховодили кадеты, а министерство с самого начала оказалось в руках эсеров. При этом нельзя сказать, что партийная принадлежность оказывала существенное влияние на характер готовившихся документов, поскольку в обоих ведомствах работали профессиональные правоведы. Четкого разделения функций при этом не было: дела иногда поступали из Юридического совещания в министерство и наоборот, иногда шли параллельно[100]. Это было следствием неразберихи. «В тот момент, когда кадеты уже не имели в правительстве большинства, совещание продолжало выполнять свои функции, проводя все правительственные решения через призму кадетской идеологии»[101].