Очерки по истории политических учреждений России

Теперь мы перейдем к вопросу, очень хорошо известному на континенте Европы, но который, по всей вероятности, покажется странным в стране, воспитанной на идеях местной автономии и самоуправления. Имперская конституция Франции, которой следовал Сперанский, вырабатывая свою систему министерств, воскресила, а не заново создала административную централизацию старого порядка во Франции. При Наполеоне i появились скрытые под новыми именами старые учреждения — имперский совет, унаследовавший права королевского совета, министры, унаследовавшие права главных сотрудников прежнего самодержца, и префект и супрефект с правами прежнего интенданта и субинтенданта. Факт восстановления Наполеоном I того режима, при котором местная жизнь всецело зависела от нескольких высших чиновников, живших в столице и получавших инструкции непосредственно от императора, слишком хорошо установлен Токвиллем, чтобы нужно было вновь доказывать его.

Эта именно система была введена в России законами 1802 и 1811 годов и существует у нас и по сие время, несмотря на сделанные в ней в царствование Александра II многочисленные изменения. Все выгоды и невыгоды административной централизации, так полно выясненные в сочинениях французских и английских публицистов (Токвилль, Дюпон-Уайт и Джон-Стюарт Милль), проявились и в России, где министры с помощью телеграфа могут в самое короткое время отдавать приказания на расстоянии многих тысяч верст и где жителям той или иной области приходится терпеть от полной непригодности для удовлетворения их действительных нужд приказаний, данных на таком расстоянии. Однако не на эту сторону вопроса обращали внимание первые противники системы министерств. Они считали ее несоответствующей духу русских учреждений, забывая, что и система коллегиальных приказов, которым министерства шли на смену, были в сущности также иностранного происхождения.

В основе оппозиции, которую вызвала реформа Сперанского в высших сферах России, мы, в действительности, находим упорное желание сохранить самодержавие, которое подвергалось некоторому ограничению в том отношении, что министры по плану Сперанского должны были нести ответственность коллективно и индивидуально. Но коллективная ответственность невозможна без единства политических взглядов и без системы правительства партии, которая делает кабинет представителем направления, господствующего в управлении государственными делами. Сперанский очень хорошо понимал тесную связь между коллективной ответственностью министерства и системой представительного правления. Его проект, как уже было сказано, включал и создание двух палат. Он желал также учредить высшее судебное установление для суда над министрами. Ни тот, ни другой из его проектов не был осуществлен. Нет ничего удивительного поэтому, что Россия была наделена системой административной централизации без всех ее конституционных и судебных ограничений. Министры ответственны только перед царем; они не обязаны следовать одной и той же политической программе; царь может выбирать их среди людей самых противоположных взглядов. Как достигнуть единства в сфере высшего управления, если для министров необязательны одинаковые политические взгляды? В самодержавных империях и королевствах Европейского континента в период, предшествовавший великой революции, это единство достигалось тем, что все главные чиновники зависели от первого министра, как кардинал Ришелье, или же от Государственного совета. Но в России нет первого министра, а что касается Государственного совета, то он, как мы уже видели, является скорее законодательным, нежели административным учреждением. Единственная гарантия, имеющаяся у подданного против того, что французы до революции называли министерским деспотизмом, это — обращение в административное отделение сената. Там дюжина людей, взятых большей частью из бывших губернаторов, подвергают судебному рассмотрению просьбу жалобщика и либо подтверждают, либо отменяют меру, принятую против последнего министром.

Нужно ли говорить, что подобное применение системы административной юрисдикции, системы, еще процветающей во Франции, совершенно недостаточно для того, чтобы обеспечить в России господство закона? Мыслимо ли, чтобы эта маленькая группа бывших чиновников нашла время для серьезного рассмотрения огромного числа жалоб, ежедневно посылаемых и частными лицами, и городскими думами, и губернскими и уездными земствами? Можно ли ожидать точного соблюдения форм судопроизводства со стороны людей, не получивших юридического образования и воспитавшихся на прежней своей административной службе на сознании безответственности исполнительной власти? Если прибавить, что это высшее административное судилище решает дела не в апелляционной, а в первой инстанции, то нетрудно будет заключить, что в юрисдикции административного департамента сената русские подданные имеют лишь зародыш будущего правильного административного суда.