Особенности национальной бюрократии. С царских времен до эпохи Путина

В России в 1613 году на Земском соборе был избран новый царь — Михаил Романов. Государственная машина завертелась, а значит, продолжала развиваться и бюрократическая система. Она все более напоминала византийскую. Там, как уже говорилось, существовало множество самостоятельных ведомств, лишенных какой-то четкой структуры, которые имели тенденцию к размножению. В России происходило то же самое. Возникала новая проблема — создавался новый приказ.

Иногда, впрочем, старые закрывали, когда вопрос, которым они занимались, сходил с повестки дня. Но чаще уже ненужный приказ продолжал существовать — или ему находили какое-нибудь новое применение. Бывало, на приказы вешали смежные задачи.

В общем, складывалась довольно громоздкая система. В царствование сына Михаила Романова Алексея Михайловича число приказов достигало восьмидесяти.

* * *

Теперь настало время подробно рассказать о функционировании этой системы.

Работники приказов делились на две категории. Те, кто имел право принимать решения, назывались судьями. Остальные являлись техническим персоналом. В зависимости от важности приказа начальниками были люди разных рангов — бояре, окольничие (второе по рангу сословие), стольники (третье сословие) или дворяне. Судей в приказах сидело по одному, если приказ важный — по два и более. В последнем случае один был главным, другие назывались товарищами. Эти люди, говоря современным языком, имели право подписи. Хотя судьи как раз ничего не подписывали. Они только давали ценные указания, какую резолюцию наложить. Видимо, считалось, что благородным людям «невместно» пачкать руки чернилами. Здесь опять повеяло Востоком. Это ведь там чем выше начальник, тем меньше он должен шевелиться. Что, кстати, подчеркивала и одежда. Вспомните облачение бояр — длинные тяжелые шубы и высокие меховые шапки, в которых ходили даже летом. В таком «прикиде» не попрыгаешь.

Технический персонал состоял из дьяков, которые не доросли до должности судей и заведовали отдельными подразделениями структур — повытьями и столами. Так, к примеру, Сибирский приказ, возникший после присоединения Сибири Ермаком, имел пять «территориальных» столов — Тобольский, Томский, Мангазейский, Ленский, Енисейский и «профильные» — Денежный и Купецкий столы, Соболиную казну. Как водится, штаты всегда растут. Позже в составе Соболиной казны появились подотделы: Казенная, Купецкая, Разборная, Расценная, Скорняцкая палаты.

Ниже дьяков стояли подьячие, которые тоже распределялись по званиям — «старых, середних и молодших». Их обязанностью было составление всей документации для приказных судей и дьяков.

Особенностью русской административной системы было то, что часто приказы осуществляли судебные функции в отношении тех, чьими делами они занимались. К примеру, Стрелецкий приказ мог разбирать гражданские иски стрельцов, военнослужащих первых в России постоянных войск. Но тонкость ситуации в том, что стрельцы совмещали военную службу с ремеслами и торговлей. Так что они могли обращаться и в соответствующие приказы. А могли и в Судебный. Как кому нравилось.

«Приказы действовали именем государя и были высшими правительственными и судебными местами; жалобы на их решения приносились государю и рассматривались в царской думе. Судьи, дьяки и подьячие собирались в П. ежедневно, кроме воскресных и праздничных дней, и должны были заниматься определенное число часов. В случаях, не терпящих отлагательства, они должны были собираться и по воскресеньям. Профессор В.И. Сергеевич полагает, что дела в П. решались, по всей вероятности, единогласно; Неволин и профессор М.Ф. Владимирский-Буданов думают иначе. «Хотя по закону, — говорит первый, — в тех П., где было несколько судей, дела надлежало решать всем судьям вместе, но на самом деле первенствующий судья имел такую силу, что он делал что хотел». «Даже в случае множественности членов, — замечает профессор М. Ф. Владимирский-Буданов, — присутствие не составляло коллегии и дела решались не по большинству голосов» (Н. Василенко).

Поскольку, как уже было сказано, компетенция разных учреждений разграничена была очень слабо, тогдашние чиновники великолепно владели техникой отфутболивания дел в другие инстанции. В московских канцеляриях бумага могла ходить по кругу сколь угодно долго времени.

Бумаг вообще было очень много. Причем документы выглядели своеобразно. Их писали на узких листах, но не складывали в папки, а подклеивали друг к другу. В итоге получались длиннейшие «простыни». Писали на одной стороне. Но оборотную принято было резервировать для пометок и резолюций начальства. Подписывался же документ дьяком, который его составил. Выглядело это примерно так: «По повелению боярина Морозова составил дьяк Ивашко Архипов».

Между собой приказы вели обширную переписку. Эти документы назывались памятями. Они составлялись на имя судей. С 1648 года все входящие и исходящие заносились в регистрационные книги. Кроме того, когда дело касалось судов, решения также заносились в отдельные книги. Каждой из них ведал особый чиновник в чине не ниже дьяка.