Петр Великий как законодатель. Исследование законодательного процесса в России в эпоху реформ первой четверти XVIII века

Реформа городского управления при Петре I была первым его крупным преобразованием русских старых порядков на европейский лад. Она была проведена под непосредственным впечатлением [от] благоустройства и благополучия голландских городов и по своим приемам являлась типичной для правотворчества Петра, а по содержанию – глубоко русской, национальной, именно национальной, хотя высший орган самоуправления городов был назван иноземным именем – Ратушей (Rathaus) или Бурмистерской палатой, а представители самоуправления в городах – бургомистрами (Burgmeister), на русский лад – бурмистрами. Реформа эта, как мы только что отметили, была типичной для законодательных приемов Петра, и типичность эта сказалась в следующем: а) реформа была проведена под непосредственным впечатлением от иноземных порядков, лучших, чем свои, отечественные; б) учреждения и должности, ею установленные, носили иноземные названия, оставаясь по существу русскими; в) преобразования точно соответствовали потребностям и нуждам, которые так настойчиво выдвигала русская жизнь и ее порядки и, наконец, г) в указах, которыми они [эти преобразования] осуществлялись, коротких и отрывистых, сразу же были намечены все основные черты реформы, которые подробно и систематически разрабатывались и уточнялись в течение дальнейших этапов реформ Петра и в конце концов были изложены в Регламенте Главного магистрата.

В чем же состояла эта реформа?

К сожалению, подлинных актов, которыми она была проведена, мы под руками не имеем – так же, как не располагали ими и редакторы ПСЗ. При подготовке нами для издания тома II «Законодательных актов Петра Великого» мы имели в своем распоряжении эти указы в копиях, доставленных бургомистром Иваном Семенниковым для законодательной комиссии при составлении нового Уложения в 1700 году[1602], и поэтому не можем утвердительно сказать, кем эти законы были написаны. Однако, судя по стилю и законодательной манере, важнейший из них, к изучению которого мы переходим [и который уже цитировался нами выше, по другому поводу], был написан или по крайней мере продиктован самим Петром.

Напомним содержание этого закона: «В городех бояром, и воеводам, и приказным людем всех городов купецкого всякого чину людей ни в каких делех с сего великого государя указу не ведать». В этом изъятии из вéдения бояр, воевод и приказных людей русские города особенно нуждались – для своего роста и процветания, и поэтому Петр прежде всего осуществил их выделение из подчинения органам общегосударственного управления. Оно явилось первым своеобразным следствием посещения Петром Голландии. С этим указом кончились долгие золотые дни кормлений, делавших воеводскую должность столь желанной для многих знатных людей того времени, а воеводскую власть – столь тягостной для народа. Следующая норма указа находилась в связи с первой, как ее логическое следствие: «А ведать их, купецких всяких чинов людей, во всяких расправных делех и в доходех тех же городов выборным бурмистром, кого выберут городом в бурмистры». Этого мало – законодатель не остановился на полпути, он принял решение освободить городских бурмистров не только в первой инстанции – от власти воевод, но и в следующих инстанциях – изъять их из ведения общегосударственных приказов: «А их (ПСЗ неправильно передает: “А из”. – Н. В.), городовых бурмистров и всех купецких всяких чинов людей, во всем ведать московским бурмистром».

Среди этих новых норм, поистине потрясших вековые устои русских административных порядков, законодателем была введена еще одна, выделение которой из общей формулировки казалось бы лишним, но в условиях русской действительности являлось крайне необходимым: «А подьячим у них быть, кто им, бурмистром, будут годны», – устанавливает далее тот же указ. Этой лаконичной нормой законодатель обезвредил более ненавистного и сильного, чем сам воевода, дьяка с его все охватывающей дьячьей повиликой.

Таким образом, начиная с низших городских и до высших столичных инстанций, городские органы самоуправления были изъяты из ведения воевод и приказных людей и подчинены управлению своих, выборных властей.