Политика и рынки

Эффективность власти и низкий уровень предельных издержек любого отдельно взятого случая осуществления контроля со стороны официальных властей объясняет ее центральную роль в управлении. Государственный контроль в форме поощрений и наказаний, назначаемых для каждого конкретного случая (ad hoc) — например, если бы с каждым человеком достигалась договоренность по каждому конкретному случаю, — в таком виде является весьма дорогостоящим и отнимает чересчур много времени, чтобы государство было в состоянии осуществлять огромные объемы своих задач. И даже если бы государство могло прибегать к целому набору ad hoc методов принуждения к исполнению своих решений, это было бы возможно только при наличии большого числа людей, готовых заниматься такой деятельностью. Но как же побудить этих людей сотрудничать, если не посредством применения власти? Ленин встал на путь революции, осознав, насколько малочисленны в силу феномена власти военные и полицейские силы, которые удерживали контроль над людскими массами в России. Он понял: то же самое может делать и небольшая группа революционеров.

Власть — основополагающее для государственного управления явление — объясняет, каким образом конгресс или парламент может быть сильнее армии, почему Сталин мог преодолевать единодушные возражения своих коллег в руководстве партии и каким образом политический лидер может всем заправлять. И очевидные факты, и загадки политики останутся необъяснимыми, если не привлечь к их анализу властные отношения и ту сложную сеть взаимосвязей, которая присуща каждым конкретным отношениям власти. Великие достижения политического руководства и политической организации основываются на феномене власти. И в нем же кроются корни тех кризисов, которые нарушают политический порядок. Дело в том, что власть может исчезнуть столь же стремительно, как люди могут изменить свое мнение о том, кому они желают подчиняться, о чем свидетельствует длинный список бывших правителей, включающий Хайле Селассие^* и Исабель Перрон^**.

Властные правила в государственном управлении

Иногда государственные чиновники издают персональные предписания, как, например, судья, объявляющий по завершении дела, что «ответчик должен уплатить истцу 5000 долларов». Но обычно власть действует через закон и другие общие предписывающие правила. Таким же образом подчинение людей государственной власти традиционно принимает форму правил, предписывающих, кто, над кем, в каких обстоятельствах и в каких формах может осуществлять контроль.

«Коммунизм, — пишет один советский автор, — самое организованное общество из всех известных человечеству». Далее он объясняет, что коммунизм организован по правилам и что это обеспечивает «привычное соблюдение этих правил как общепринятых норм поведения»⁸. То же самое можно сказать о любом государственном управлении.

Даже в обстановке революционного беспорядка Ленин использовал традиционные правила голосования с принятием решения большинством голосов при обсуждении в Центральном Комитете вопроса о принятии Брестского мирного договора⁹. В тех случаях, когда нарушаются официально объявленные правила, например о запрете проводить разведывательные операции ЦРУ на территории США, их место занимают другие правила — неписанные или неофициальные. Люди часто связывают себя правилами. После смерти Сталина и казни Берии советские руководители договорились между собой — несомненно, ради того, чтобы обезопасить себя, — о том, что бывших членов Политбюро по исключении не предают смерти и не отправляют в ссылку¹⁰.

В процессе управления правила, исходящие от официальных властей, используются для контроля над ситуацией точно так же, как в покере или бейсболе. И это опять-таки объясняет всю неустойчивость политики при определенных обстоятельствах. Вдруг — столь же внезапно, как при смене точки зрения, — политические лидеры решают, что больше не хотят выполнять существующие правила. И тогда начинается другая игра.

Скрытое и расширенное применение власти

Скрытая власть

Государственный служащий, который хочет управлять своими подчиненными или гражданами страны, не всегда использует свою власть прямо — издавая предписания или вводя соответствующие правила. У него есть целый ряд скрытых возможностей использования власти. Чтобы побудить людей вставать по утрам на час раньше, госчиновники, вместо того чтобы отдать гражданам приказ просыпаться в определенный час, объявляют о переходе на летнее время. Чтобы увеличить число врачей в стране, практикуется система отсрочки от воинского призыва для студентов-медиков вместо того, чтобы в приказном порядке заставлять юношей поступать в медицинские учебные заведения.