Политика и рынки

Неудивительно, что Гоббс, Руссо и другие пытались обосновать происхождение власти государства от общественного договора — ведь властные отношения могут, как мы видели, быть установлены контрактом, иногда в детально разработанной форме, как, например, в Мэйфлауэрском соглашении^*. При отсутствии детально разработанного контракта имеет смысл считать граждан добровольно отказывающимися от власти; в обмен на это правитель обязуется защищать их и делать для них то, что они не могут делать сами. В случае если граждане принимают власть правителя потому, что он держит их в страхе, мы по-прежнему можем говорить о вынужденном контракте. Правитель предлагает, со своей стороны, освободить граждан от насилия, а запуганные граждане предлагают, со своей стороны, повиноваться.

Иерархия и бюрократия

В самой известной — но не самой распространенной — модели власти, как в частных, так и в государственных организациях должностное лицо осуществляет власть над своими непосредственными подчиненными, каждый из которых, в свою очередь, осуществляет власть над своими подчиненными, и так далее до самой нижней ступеньки иерархической лестницы. Целью создания иерархической, или пирамидальной, структуры является эффективная координация разделения труда и функциональной специализации.

Пирамидальная власть, или иерархия, часто имеет характерные черты, совокупность которых называется бюрократией. И в государственных, и в частных организациях бюрократия является мощным многоцелевым инструментом. Она превращает разрешение проблем в чрезвычайно рутинный процесс и освобождает от необходимости привлекать к нему работников с нестандартными навыками. Для каждой категории проблем бюрократия готова обеспечить соответствующую категорию решений при помощи определенного набора стандартных навыков. Характерные черты бюрократии заключаются в следующем:

1. Бюрократия в большой степени практикует специализацию задач исходя из предположения, что специализация ведет к эффективности (и с риском того, что специализация порождает узколобых функционеров, утративших представление об организации).

2. Каждое конкретное распоряжение наделенного властью лица, отданное конкретному члену организации или ее структурному подразделению, формулируется (в бюрократической организации в большей степени, чем почти во всех прочих видах официальных организаций) таким путем, что выполнение его не зависит от исполнителя. В условиях идеальной бюрократии незаменимых нет.

3. Все задачи, процедуры и решения классифицированы. Возьмем для примера систему рационирования пищевых продуктов: если я подам заявление об увеличении моего пайка, меня попросят доказать, что я принадлежу к соответствующей категории (инвалиды, пожилые люди или кормящие матери).

4. Главной задачей руководства считается координация стандартизированных поручений (а не стимулирование способностей и инициативности каждого сотрудника организации).

5. Относительно стабильная структура заданий и власти полагается необходимой для организационной готовности (к любым задачам, которые могут возникнуть).

6. Таким образом, организация в некоторой степени замыкается на себя. Сотрудники бюрократической организации часто становятся более лояльными по отношению к организации, чем к каким-то ее общим целям. Вместо того чтобы самораспуститься после окончательной победы над полиомиелитом, фонд March of Dimes^* начал борьбу с другими болезнями. Будучи более свободной в поиске новых функций, нежели государственная бюрократия, корпоративная бюрократия будет принимать на себя решение все более разнообразных задач, потому что чиновники высоко ценят организацию. Это столь ценный инструмент, что для него должны быть найдены подходящие функции.

7. И тем не менее каждая бюрократия имеет тенденцию создавать собственный стиль, и впоследствии его можно будет изменить в незначительной степени, лишь частично адаптировав к новым обязанностям. Поэтому, несмотря на наличие якобы подходящих старых бюрократий, люди, принимающие решения на высоком уровне, зачастую вынуждены создавать новую бюрократию для решения новой задачи.

8. Следовательно, для многих департаментов и ветвей власти не существует идеальной структуры; административная реформа бесконечна¹⁶.