Посткоммунистические государства всеобщего благосостояния. Политика реформ в России и Восточной Европе

Политические институты сыграли еще одну важную роль в либерализации государства всеобщего благосостояния в Восточной Европе. Координация между исполнительными и законодательными органами, встроенная в парламентские системы, и необходимость формирования политических коалиций способствовали компромиссу и на протяжении 1990-х годов помогали добиться постепенного, согласованного процесса реструктуризации. Это в большей степени относится к Польше, чем к Венгрии, но в обоих случаях резко контрастирует с Россией. Как утверждал Митчелл Оренштейн, чередование власти левоцентристских и правоцентристских партий смягчало в Восточной Европе политику реформ [Orenstein 2001]. Политический компромисс, наряду с предоставлением компенсаций ключевым общественным конституентам системы всеобщего благосостояния, позволил частично ликвидировать старые социальные программы и системы защиты, а также частично адаптировать государства всеобщего благосостояния к рынкам и новым насущным потребностям в области его обеспечения. Новые демократические институты привели к меньшему влиянию конституентов всеобщего благосостояния, чем в Западной Европе, но помогли избежать как тупика, так и радикального сокращения и реструктуризации.

В Казахстане и Беларуси доминировала исполнительная власть. Президенты отчитывались перед своим населением только с помощью жестких инструментов вроде референдумов и плебисцитарных выборов и практически не сталкивались с эффективными общественными ограничениями или требованиями. Экономика обоих государств развивалась по схожим траекториям (см. рис. 1.1). Тем не менее государственные структуры благосостояния и их результаты резко различались. В Казахстане государство всеобщего благосостояния было радикально перестроено проводящим либерализацию руководством, причем в манере, напоминающей чилийский опыт при Аугусто Пиночете. Беларусь сохранила большинство своих структур и программ советского периода. Как объяснить эти расхождения в результатах?

Баланс власти в рамках исполнительных коалиций играл ключевую роль. В течение переходного периода государство в Беларуси оставалось в основном прежним, сохраняя контроль над экономическими ресурсами, а также возможности по налогообложению и перераспределению. Государственническая элита, особенно управленческая бюрократия, продолжавшая управлять промышленностью и коллективным сельским хозяйством, сформировала ядро посткоммунистической исполнительной власти. Государственная бюрократия системы всеобщего обеспечения смогла сохранить свою роль и отстоять свои претензии на ресурсы даже тогда, когда экономика ушла в глубокую рецессию. В Казахстане же, напротив, приватизация лишила государственных акторов как ресурсов, так и возможностей, в то время как исполнительная власть стала зависеть в основном от узкой олигархической элиты, связанной с частной энергетикой. Государственная бюрократия сферы всеобщего благосостояния и других сфер подвергалась частым реорганизациям и рационализации и оказалась неспособна защитить себя от либерального проекта руководства. Обеспечение всеобщего благосостояния играло различную роль и в призывах к народу двух руководителей. Белорусский президент обещал сохранить старый общественный договор, а казахский апеллировал к национальной гордости и обещал будущее процветание. Но голоса электората в обоих случаях играли незначительную роль; для политики социального обеспечения куда большее значение имели различия во власти и политическом доступе государственных элит.

Политика реструктуризации государства всеобщего благосостояния в четырех случаях показана в таблице 5.2.

Таблица 5.2

Политика государства всеобщего благосостояния в Польше, Венгрии, Казахстане и Беларуси

Демократические примеры: Польша и Венгрия

Польша

Польша вступила в переходный период с конституционной системой, в некоторой степени похожей на российскую, со смешанным президентско-парламентским режимом, а также с поляризацией и конфликтом между исполнительной и законодательной властью. В начале 1990-х годов политические партии были крайне нестабильны, законодательная власть была слишком фрагментирована, чтобы поддерживать правительство, и в формировании политики доминировала либеральная команда технократов-реформаторов [Zybek 1993; Millard 1994]. Однако после выборов в законодательные органы 1993 года партии стабилизировались, президентская власть ослабла, и сформировалась нормальная парламентская система. В политическом спектре доминировали центристские партии, а модифицированная избирательная система пропорционального представительства привела к формированию коалиционных правительств. Победы в парламенте напрямую приводили к контролю над правительственной и государственной политикой, позволяя институционализировать механизмы общественного представительства и обратной связи.