Посткоммунистические государства всеобщего благосостояния. Политика реформ в России и Восточной Европе

Информализованные государства всеобщего благосостояния берут свое начало в обширной инфраструктуре и переукомплектованности социальных секторов коммунистической эпохи. Они возникли в результате сочетания крупного государственнического наследия, краха государственного финансирования и слабого государственного контроля над приватизацией и регулированием социальных услуг. Когда рецессии в этих государствах затягиваются, а дееспособность серьезно ослабляется, развитие социальных секторов отрывается от процесса принятия политических решений и определяется спонтанными и локализованными процессами.

Эти процессы лучше всего проиллюстрировать на примере России. В ней кадры и инфраструктура в области здравоохранения и образования оставались прежними, тогда как государство прекратило финансирование. Занятость в социальном секторе стала выходом на неформальные частные доходы, которые систематически дополняли доходы от государства. Масштабная стихийная приватизация объектов и требования теневых платежей от элиты социального сектора размыли контроль государства над доступом к социальным услугам. Закрепились де-факто ограничения доступа, основанные на доходах, и, как следствие, исключение страт с низкими доходами. Частные услуги были легализованы, но в значительной степени оставались нерегулируемыми, а расходы быстро сместились из государственного сектора в частный. Как в сфере здравоохранения, так и в сфере образования значительная часть населения была лишена доступа к базовым услугам, которые формально были гарантированы государством. Хотя Казахстан все-таки сократил инфраструктуру и персонал социального сектора, а процессы «стихийной приватизации» там нелегко задокументировать, быстрое сокращение государственного финансирования и сдвиг в сторону частных расходов, а также факты, свидетельствующие об исключении из доступа к услугам (см. главу пятую), указывают на сходные закономерности.

Слабая налоговая и административная дееспособность, а также наличие масштабной неформальной экономики отрицательно сказываются на других сферах обеспечения благосостояния в информализованных государствах всеобщего благосостояния. Низкий уровень собираемости налогов на социальное страхование (часто не из-за уклонения, а из-за лишь минимального соблюдения требований, основанных на заниженной заработной плате) и низкие отчисления на капитализированные пенсионные счета уменьшают охват социальным страхованием, исключая работников даже в формальном секторе экономики или предоставляя им возможность получать лишь минимальные пособия по уровню бедности. Социальная помощь бедным и безработным, имеющим на нее право, предписывается законом, однако выплаты остаются низкими и фрагментарными, а пособия недостаточно адресны и не обеспечивают достаточных возможностей для облегчения бремени бедности. Законы о заработной плате и социальном обеспечении и другие меры защиты, связанные с занятостью, в основном не применяются в неформальном секторе. Такие модели низкого сбора налогов и охвата социальным обеспечением, а также неэффективная социальная помощь показаны для России, а также для Казахстана в главе пятой.

Как только информализация и теневые процессы закрепляются, они формируют собственных конституентов среди представителей элиты социального сектора, бюрократии и рядовых сотрудников социального сектора. В информализованных государствах всеобщего благосостояния имеются социально ориентированные элиты, заинтересованные в усилении контроля над доступом и активами и сопротивляющиеся дальнейшим реформам или усилиям по государственному регулированию. Зарплаты в государственном секторе остаются низкими, а память о недавних задолженностях по заработной плате и инфляции вызывает у поставщиков недоверие и сопротивление реформаторским инициативам. Например, может возникнуть напряженность в отношениях между центральными министерствами социального обеспечения, которые стремятся играть более активную регулирующую роль, и реформистской социальной элитой в новых формальных институтах, но правилом скорее является сговор внутри сектора. В целом, влиятельные конституенты пользуются преимуществами информализованной системы и обеспечивают ей политическую базу как среди рядовых исполнителей, так и среди заинтересованных элит.