Правовые основы общественного контроля в Российской Федерации. Постатейный научно-практический комментарий к Федеральному закону от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»

Законодатель в ч. 1 комментируемой ст. 3 исходя из того, что Конституция РФ признает высшей ценностью человека, его права и свободы, фактически дает расширительное толкование ч. 1 ст. 32 Конституции РФ, интегрируя право на участие в осуществлении общественного контроля в более широкое, комплексное право граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей.

Такой подход полностью согласуется с Декларацией ООН о праве и обязанности отдельных лиц, групп и органов общества поощрять и защищать общепризнанные права человека и основные свободы 1998 г.69 В ст. 8 Декларации закреплено, что право человека на участие в управлении своей страной и ведении государственных дел включает, в частности, право индивидуально и совместно с другими «представлять в правительственные органы и учреждения, а также в организации, занимающиеся ведением государственных дел, критические замечания и предложения относительно улучшения их деятельности и привлекать внимание к любому аспекту их работы, который может затруднять или сдерживать поощрение, защиту и осуществление прав человека и основных свобод».

2. Согласно ч. 1 комментируемой ст. 3 право на участие в осуществлении общественного контроля может реализовываться гражданином «как лично, так и в составе общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций».

Личное, непосредственное участие гражданина в осуществлении общественного контроля может выражаться в том, что он является общественным инспектором (см. комментарий к ст. 21) или общественным экспертом (см. комментарий к ст. 23), участником мониторинга, обсуждения, иной формы общественного контроля. Отсюда следует, что гражданин – полноправный участник общественного контроля и субъект возникающих в данной сфере правоотношений. Более того, поскольку право на участие в осуществлении общественного контроля производно от права граждан на участие в управлении делами государства, постольку именно гражданин играет по сути главную роль в институте общественного контроля.

Помимо личного участия возможно также коллективное или опосредованное участие гражданина в осуществлении общественного контроля. Поскольку признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина являются обязанностью государства (ст. 2 Конституции РФ), постольку реализация этих прав и свобод обусловливает необходимость взаимодействия гражданина с органами публичной власти. При этом конституционно-правовой статус личности предполагает, что граждане могут осуществлять гарантированные им права и свободы как индивидуально, так и коллективно, т.е. совместно с другими лицами. Исходя из этого закон закрепляет право граждан участвовать в осуществлении общественного контроля коллективно, через вовлечение в деятельность «общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций». Следовательно, право общественных объединений и иных ННКО на участие в осуществлении общественного контроля является производным от субъективного права гражданина, точно так же права всех иных участников и субъектов общественного контроля производны от субъективного права гражданина.

Отметим попутно, что использованный в ч. 1 комментируемой ст. 3 и далее неоднократно примененный в тексте ФЗООК термин «общественные объединения и иные негосударственные некоммерческие организации» является юридически дефектным, поскольку, во-первых, общественные объединения, не обладающие правами юридического лица, не являются, строго говоря, некоммерческими организациями в гражданско-правовом смысле, а во-вторых, действующее законодательство о некоммерческих организациях не знает такой категории, как «негосударственные некоммерческие организации».

Преодолеть эти недостатки можно, опираясь на правовые позиции КС РФ, в которых организационной формой коллективной реализации прав граждан признаются «объединения граждан». Термин «объединения граждан» в данном случае наиболее адекватно отражает правовую реальность. Однако ввиду отсутствия этого термина в ФЗООК мы будем для удобства изложения использовать аббревиатуру ННКО как аналог термина «общественные объединения и иные негосударственные некоммерческие организации».