Пределы реформ. Министерство внутренних дел Российской империи в 1802-1881 годах

Рассмотрение взаимоотношений МВД с провинцией не будет полным без анализа министерского взгляда на земства и муниципальное самоуправление. Историки нередко ссылаются на позицию МВД в отношении земств как на показатель общеправительственного отношения к обществу и фундаментальным политическим преобразованиям[382]. Вместе с тем историография земств при Александре II – причины их учреждения и их отношение к государству – толковалась довольно превратно. Предпочитая обращать внимание на столкновения и противоречия, историки часто преуменьшают значение согласия и сотрудничества, налаженного между правительством и земствами. Таким образом, политические и символические аспекты вопроса получали неадекватные трактовки.

Для выяснения отношений, установившихся между правительством и земствами, необходимо признать, что уже с самого своего учреждения земства явились политическим символом, олицетворением – как для членов правительства, так и для общественности – того, чем может стать самодержавие и, следовательно, в каком направлении будет развиваться русская политическая культура. Хотя министерская бюрократия нередко видела в земствах угрозу привычному государственному порядку, те ее представители, что более иных потрудились для их учреждения – Милютин, Соловьев и Валуев, – прежде всего рассматривали их в качестве важнейшего элемента в обновлении самодержавных институтов, в соответствии со своими политическими воззрениями. Соловьев и Милютин в 1859 году полагали, что земский проект сумеет удовлетворить насущные административно-политические потребности. В административном отношении земства должны были содействовать общему управлению и решению хозяйственных вопросов губернского населения после проведения освободительной реформы. С точки зрения МВД, все это составляло немалое административное бремя, справиться с которым регулярным министерским учреждениям (включая полицию) было не под силу. Значимость земств для МВД признавал и Б. Б. Веселовский, всецело разделявший утверждение Н. В. Шелгунова о том, что «земство явилось не в виде уступки каким-то мечтательным либеральным требованиям, а как следствие сознанной правительством необходимости. Это простой вопрос разделения труда и неизбежный выход из того затруднения, в котором почувствовало себя правительство» [Веселовский 1911, 3: 1–2].

В политическом же отношении Милютин рассматривал земские учреждения в качестве средства государственного контроля за политическими устремлениями уездного дворянства [Гармиза 1957: 139–144]. Иными словами, земства представлялись ему инструментом воспитания политической и общественной культуры в будущих поколениях. Милютин подчеркивал, что земства должны иметь функции сугубо местные и ограниченные, а также что они не могут участвовать в решении вопросов общегосударственного значения. Так было положено начало принципу, при котором лишь государство могло определять границы земских полномочий, а вопросы политические или иные, влиявшие на будущее самодержавных институтов, надлежало с тщательно изолировать от вверенных земствам административно-хозяйственных функций. Милютин считал земства новым типом «искусственной общественности» – взгляд, весьма характерный для «просвещенного» бюрократа 50-х годов. Земства были контролируемой, но своевременной политической уступкой – шагом к партнерским отношениям с обществом со стороны правительства, осознающего свои действия и уверенного в собственной власти. То был истинный акт консервативной державности, совершенно в духе Роберта Пиля[383]. Как показали дальнейшие события, поскольку государственному мышлению подобного рода по силам преобразить традиционный идеал министерской власти и обновить политическую культуру, в России ему всегда уготована оборонительная позиция.

Назначенный в 1861 году министром Валуев был прекрасно осведомлен о политических последствиях учреждения земских органов. Как уже говорилось, он предполагал переустройство самодержавия вокруг обновленных политических и социальных институтов. Политика Валуева в отношении земских учреждений во многом отражала его стремление преобразовать самодержавную систему, одновременно удержав и юридически подкрепив полицейскую компоненту традиционной министерской власти. Тем не менее, как и всегда, валуевская формула сводилась к административной гегемонии, основанной на институциях, а не на личной власти.