Пределы реформ. Министерство внутренних дел Российской империи в 1802-1881 годах

В дальнейшем работу над полицейской реформой новая Милютинская комиссия вела совместно с административным отделом Редакционных комиссий, в состав которого входили [от МВД] Милютин, Соловьев и Гире. 30 апреля 1860 года Милютинская комиссия представила свою программу реформы, в ключевых моментах полностью соответствовавшую принципам, изложенным в записке Салтыкова [Там же: 104–109]. Комиссия поддерживала идею профессионализации полиции и призывала к сокращению штата и увеличению жалованья. Предполагалось, что высокий оклад поможет привлечь к полицейской службе талантливую губернскую знать. Такова была наилучшая «децентрализация», на которую только было способно царское МВД: контролируемое привлечение местных элит на государственную службу ради обеспечения известной автономии и стабильности уездной жизни. Милютинская комиссия также призывала консолидировать муниципальные и уездные полицейские управы, упразднить избираемых из дворян полицейских сотских в пользу назначаемых государством квалифицированных офицеров, а также ликвидировать прокурорские функции полиции, чтобы препоручить их следственным судьям, подотчетным Министерству юстиции, а не Министерству внутренних дел.

К сожалению, Главному комитету удалось свести инициативу к череде незначительных административных перестановок. Так, вместо повышения жалованья служащим полицейских управ, было решено выделить субсидии губернаторам, которым и поручалось распределить средства по собственному усмотрению[377]. Были учреждены следственные суды, но при этом избыточные полицейские функции, позволявшие занимать должности сельских старост и волостных старшин, оставляли всю «низовую» сыскную деятельность на откуп полицейским служащим, в массе своей неотличимым по духу и делу от прежних сотских. Помещик и правда лишался своей традиционной полицейской власти над крестьянами, однако же все административные меры 1860–1861 годов, включая и положения освободительного указа, мало способствовали созданию профессиональной и современной полиции, о которой говорили министерские реформаторы.

С назначением Валуева отношение МВД к полиции переменилось кардинально. В достижение собственных целей Валуев внес поправки в милютинско-соловьевскую программу бюрократически подконтрольной «децентрализации». Валуев неоднократно заявлял, что проблемы полиции были как количественного, так и качественного характера, и, хотя обещанный реформаторами профессионализм, несомненно, импонировал министру, он ни при каких обстоятельствах не желал уступить губерниям «ни пяди» полицейских полномочий. Валуев настолько опасался ослабления полиции и администрации, что готов был пренебречь своей же, часто им высказывавшейся, убежденностью в необходимости институционального главенства над личной властью. Вследствие этого министр стремился к увеличению численного состава полиции и обеспечению ее превосходства над местными судебными чиновниками [Там же: 117–178]. Трудно не заметить ироничности валуевской позиции, подразумевавшей высокоцентрализованную и бюрократическую полицию, в которой наименее влиятельные должности отводились дворянскому элементу, притом что считалось, что позиция министра была как раз «продворянская». И наоборот, программа Милютина заходила несколько дальше в своей децентрализации (пусть и под бюрократической опекой), но была принята за «антидворянский» выпад. Как и во многих других политических областях, расстояние между двумя этими позициями было вовсе не столь велико, как полагали современники, хотя следует упомянуть, что Валуев с нескрываемой враждебностью относился к нарождавшемуся благодаря Великим реформам разделению властей.