Пределы реформ. Министерство внутренних дел Российской империи в 1802-1881 годах

В общем и целом ревизоры и прочие участники Кахановской комиссии желали учреждения гармоничных и эффективных исполнительных органов на всех – волостном, уездном, губернском – уровнях провинциальной иерархии, которые опирались в своей деятельности на объединенные коллегиальные структуры, наделенные значительными консультативными и общераспорядительными полномочиями [Иславин 1908, 1: 189–217]. Первостепенное значение имело, безусловно, разрешение дилеммы относительно власти самого губернатора и выстраивание эффективно функционирующего губернского управления. Комиссия предполагала, что избираемые и назначаемые должностные лица будут трудиться бок о бок в органе, наделенном правом решать строго определенные политические вопросы или, по крайней мере, уведомлять центральное правительство о своем мнении. Этому новому присутственному управлению следовало достичь искомого единства за счет упразднения в его пользу ряда существующих коллегиальных органов (вроде губернских присутствий по крестьянским и городским делам); при этом затрагивались профильные провинциальные учреждения, подчиненные соответствующим столичным министерствам, но теперь также органично связанные с губернатором посредством новосозданного присутственного органа в отношении вопросов местного управления. Именно это и определило столь раннее советское упоминание о предложениях комиссии Каханова: идею подобной «двойной субординации» молодое советское правительство избрало в качестве доктрины против все тех же извечных врагов – разобщенности, межведомственного соперничества и противоречий, характеризовавших всю систему провинциального управления поздних десятилетий царского режима[373]. И опять же, согласно данной доктрине провинциальные органы прочих министерств несли такую же двойную ответственность: перед своим действительным иерархическим начальством – в Петербурге и перед действующим коллегиальным – на местах. Очевидно, целью ставилось воспроизведение на провинциальном уровне того, что Валуев и прочие полагали необходимым на уровне государственном, дабы влить новую энергию и задать нужный курс министерскому правительству в целом.

Досконально ревизовав состояние провинциального управления в конце царствования Александра II, Кахановская комиссия выработала ряд проектов интегрированной административной системы для всех провинциальных уровней. Предлагаемая система была направлена на консолидацию разрозненных правительственных органов, государства и общества посредством смешанных коллегиальных органов и путем более эффективного использования земств.

В важнейшем вопросе о власти губернаторов и их взаимоотношениях с МВД Комиссия стремилась к четкому определению полномочий и к упорядоченности должностной иерархии; безусловно, предполагалось и видоизменение отношений между МВД и губернаторами [Там же: 136–162, 195–217]. Рекомендовалось полностью ликвидировать незаконную, в сущности, практику, принятую МВД, – инкорпорировать губернаторов в иерархическую систему собственной бюрократии. Признавая, что министерский контроль над губернаторами установился скорее практически, нежели каким-либо внятным законным актом (учтивый способ описания реалий министерской власти и политики), Комиссия утверждала, что именно из-за отмеченной подконтрольности губернатора одному конкретному министерству остальные были вынуждены устраивать собственные провинциальные отрасли. Назначение губернаторов комиссия предлагала препоручить Комитету министров, который бы, по представлению МВД, рекомендовал кандидата царю. Также рекомендовалось полностью исключить вмешательство губернаторов в работу судебных и надзорных органов. Тогда и ответственность за поощрение и продвижение по службе несло бы уже не только МВД, но и Комитет министров. Принимая во внимание тот факт, что предлагавшиеся к учреждению присутственные управы были бы непосредственно подотчетны не МВД, а Сенату, рекомендации комиссии Каханова были весьма радикальны, по крайней мере в глазах ревнителей традиций и идеалов министерской власти. Собственно, именно посягательство комиссии на министерские прерогативы – о чем свидетельствуют описанные выше предложения – в отношении губернаторов, повторяемые для всех прочих административных уровней, и привели к контрвыпаду нового министра графа Толстого в середине 80-х – деятельность Кахановской комиссии была досрочно прекращена, и традиционная министерская власть во главе с МВД вновь утвердилась в своих правах[374].