Пределы реформ. Министерство внутренних дел Российской империи в 1802-1881 годах

После провала тимашевского проекта единственное серьезное преобразование провинциальных администраций проводилось в середине 70-х, увенчавшись законом от 27 июня 1874 года, по которому упразднялись мировые посредники, а на их месте учреждались коллегиальные органы местного крестьянского управления – «уездные по крестьянским делам присутствия»[362]. Они вводились в качестве первого шага к решению административного кризиса на уездном и окружном уровнях – и, как стоит заметить, системные проблемы в области стабилизации государственного права останутся ключевыми в повестке и к эпохе Столыпина, и во время Первой мировой войны. Согласно закону 1874 года прежний функционал мировых посредников и их съезда разделяли между собой новосозданное присутствие, включавшее непременного члена – особо назначенного в уезд чиновника, и полицейский исправник. Присутствие подразумевалось в качестве органа, приближавшего крестьянское сословие к коллегиальной администрации и самоуправлению. Вместе с тем его заседатели должны были избираться из числа местных чиновников и помещиков. Непременный член присутствия получал независимые полномочия в решении земельных вопросов; кроме того, он был наделен рядом судебных функций. В целом же крестьянское присутствие должно было взять на себя прежнюю деятельность мировых посредников по надзору за «крестьянским общественным управлением» на низовом уровне волости и деревни. Подобная нерешительность правовых формулировок на практике обернулась катастрофой: присутствия не могли обеспечить прочного исполнения государственных решений на низовых уровнях (что до известной степени удастся ненавидимым народом земским начальникам, появившимся спустя несколько десятилетий) и не умели осуществить эффективного самоуправления, которое облегчило бы кастовую изоляцию крестьян. Вдобавок к тому, отмечалось в статье «Вестника», эти новые учреждения лишь усугубили наиболее пагубную из проблем провинциального управления, а именно фрагментацию исполнительной власти. Наряду с этим самостоятельным органом управления, большинство губерний теперь обладало тремя независимыми, пересекающимися в полномочиях и конкурирующими за власть институциями в виде, помимо крестьянских присутствий, регулярной администрации и земской или городской думы. К перечисленным примыкали также всевозможные советы, комиссии и комитеты разной направленности и полномочий.

Важно заметить эту неспособность государства уладить назревшие в волостях и уездах проблемы. Как убедительно показано в ряде исследований о революции в России, именно здесь, в деревнях, пожалуй, даже скорее, чем в обеих столицах, Временное правительство в итоге потерпело поражение в борьбе за восстановление власти в 1917 году[363]. Но и в 70-е годы, когда ведомственные проекты отражали все возраставшую приверженность централизованной министерской власти, всерьез обсуждалась возможность окружной реформы, а точнее, создание всесословных учреждений административного либо муниципального характера[364]. В принципе, Валуев еще в 1864 году предлагал бюрократически разрешить вопрос крестьянского управления путем создания отдельной институции, нареченной им «вытью»[365], которая должна была стать всесословной округой под управлением специального выборного из местного дворянства, – проект, очевидно, предвосхитивший и, вероятнее всего, вдохновивший появление в 1889 году одиозных земских начальников[366].

Пореформенные волости были учреждены Редакционными комиссиями в качестве административно-полицейской территориальной единицы, позволявшей обеспечить формальные сношения с центральным министерством (в отличие от общины, ведавшей внутренними и хозяйственными вопросами крестьянской жизни)[367]. Валуев представил к рассмотрению в Главный комитет по крестьянскому делу свой план всесословного органа, нацеленного на уничтожение искусственных экономическо-административных барьеров между сельскими социальными группами, а также административную реинтеграцию областного населения вследствие Крестьянской реформы. Для управления предлагаемым учреждением из местных помещиков должен был избираться вытный голова. Принципиальной целью валуевской программы являлось возвращение нобилитета к участию в местном управлении в качестве бюрократически подведомственных государственных агентов, дабы можно было – говоря словами Петера Зала – «тщательно проконтролировать выражение народных нужд» [Czap 1967: 403–404]. После же 1864 года план Валуева постепенно оказался под сукном: вероятнее всего, «прогрессивисту» Константину Николаевичу удалось склонить царственного брата на свою сторону[368].