Пределы реформ. Министерство внутренних дел Российской империи в 1802-1881 годах

Чуть позже Валуев предпринял еще одну попытку, представив в феврале 1868 года, незадолго до своей отставки, Александру II «Записку о положении губернского управления»[355]. В меморандуме министр излагал свои взгляды на провинциальные администрации в связи с Земской и Судебной реформами, а также с разгорающимися радикальными движениями. Он вновь начал с похвалы консервативной и конструктивной роли администрации в русской истории. Однако же, продолжал он, центральное правительство весьма удалилось от прежних своих форм, в то время как областные администрации, в особенности их головы, губернаторы, изменились с 1775 года[356] довольно мало. И в самом деле, губернский начальник мало чем по сути отличался от своего предтечи – воеводы Московской Руси[357]. Далее Валуев разбирал губернаторские полномочия, данные законом 1837 года, внимательно останавливаясь на двусмысленности выражений о «хозяине» области, по-прежнему фигурировавших в тексте законов, невзирая на весь пореформенный порядок, когда о «хозяйском» владении оставалось разве что мечтать. Великие реформы Валуев понимал как грандиозный водораздел в истории провинциальных администраций: именно с началом преобразований властные полномочия губернаторов утратили былую определенность. Разрастание конкурирующих центров власти в виде многочисленных уполномоченных разных министерств и комитетов, напрямую никак с губернатором (а значит, и с МВД) не связанных, обращали в абсурд саму идею о «хозяине» губернии. Учрежденные в 1861 году финансовые и фискальные управления сводили губернаторскую роль к пассивному наблюдению, а появившиеся затем земские собрания и депутаты, а также мировые посредники образовывали и вовсе чужеродную и враждебную среду, вторгавшуюся в отношения государства с народом[358]. Валуев также указывал на новые децентрализованные военно-административные округа, местные органы государственного надзора и, конечно, пореформенные судебные институции. Все это были независимые и соперничающие между собой центры областной власти, не сотрудничавшие друг с другом и постоянно конфликтовавшие. Закон 1866 года, расширявший губернаторские полномочия, был, по мнению Валуева, также неадекватен; в провинциях необходимо было установить практически тотальный контроль МВД, осуществляемый посредством министерских агентов – губернаторов, а любые споры следовало передавать на арбитраж Комитету министров, а не в Сенат[359]. Заключал он требованием прекратить антигосударственную деятельность любых царских служащих вне зависимости от их ведомственной принадлежности.

Записка была передана преемнику Валуева на министерском посту Тимашеву, который на ее основе также составил ряд предложений (обсуждавшихся нами в главе 3). Было ясно, что, вместо решения проблемы разобщенности губернских властей, Валуев теперь ратовал за неколебимую поддержку своего рода губернаторской диктатуры. Тимашев же, а точнее, те, кто составлял для него меморандумы для представления императору, лишь развили валуевскую идею, но, как уже отмечалось, они также встретили жесткую оппозицию и были вынуждены отозвать ряд проектов [Оржеховский 1974: 69–74].

С наступлением 70-х годов структурные проблемы МВД так и оставались нерешенными. Ситуация фактически даже усугубилась, невзирая на очевидные улучшения в работе ряда профильных ведомств (особенно не связанных с МВД финансовых и технических управлений) и благодаря земствам; провинция империи большей частью так и оставалась раздробленной, раздираемой идеологическими и иными дрязгами, мешавшими принятию и проведению важных решений. Таким образом, губернская администрация была не чужда многих проблем, ассоциируемых в нашем исследовании с центральным МВД и государством в целом. Даже Тимашев умудрился нечаянно столкнуться с одним из ключевых аспектов губернской проблемы, зеркально отражавших и непростую внутриминистерскую ситуацию: посетив шесть губерний, министр докладывал Александру, что «положение нынешних наших губернаторов зависит не столько от объема (формальных ли, юридических) полномочий, сколько от личного их характера и действий, а также от поддержки, получаемой ими в высшем правительстве» [Там же: 77]. Указание министра на примат личных полномочий над институциональными свидетельствует о распространении министерской власти на провинциальный уровень. Ту же тенденцию отмечает и Д. А. Милютин: «…в сущности никаких улучшений в губернском управлении и не произошло, разве что иные губернаторы считают себя в праве самодурствовать еще более прежнего» [Там же: 66].