Пределы реформ. Министерство внутренних дел Российской империи в 1802-1881 годах

Не преуменьшал Валуев и собственных трудов, однако, что удивительно, так и не упомянул министерской работы по проведению освободительной и прочих реформ. Но так или иначе, преемственность с министерством Ланского представляется очевидной. Поскольку вследствие освобождения полицейский надзор и административная ответственность за более чем двадцатью миллионами крестьян передавалась от дворянства разного рода бюрократическим и полубюрократическим учреждениям, вставал вопрос об административной и полицейской реформах. Подобные следствия освободительной реформы, расценивавшейся как посягательство на корпоративные интересы помещичьего класса, требовали дальнейших политических преобразований. Последние проявились в форме вскоре созданных земств. Три кита в виде губернатора, полиции и местного самоуправления в сознании министерской бюрократии существовали в нераздельном единстве. Политика МВД в этой «триединой» области при Александре II является парадигмальной в плане структурных проблем самодержавия и судьбы министерской власти в эпоху Великих реформ.

Недостатки губернского управления чрезвычайно способствовали обрушению государственной власти в череде революций начала XX столетия. Характерные проблемы взаимоотношений МВД с провинциями на закате Российской империи и, безусловно, при Временном и раннесоветском правительствах с отчетливостью проявлялись уже в Александровскую эпоху. Эффективное управление разнесенными по концам огромной империи областями в условиях плохо развитых коммуникаций было и останется серьезной проблемой самодержавной власти. Министерские же отношения с провинциями протекали как в практической, так и в политической плоскости. В политическом аспекте перед министерством стояла задача объединения разрозненных правительственных учреждений и интеграции правительства и общественности. Необходимость управляться с губерниями и уездами стимулировала преобразования различных местных органов МВД и прочих министерств: центральные ведомства налаживали связь с региональными для обеспечения порядка, развития и в целом подтверждения лояльности самодержавному режиму.

Уже в 1918 году официальное издание Наркомата внутренних дел «Вестник НКВД», освещая проблемы новорожденной советской администрации в регионах, ссылалось на материалы и изыскания Кахановской особой комиссии, с 1881 по 1885 год изучавшей способы решения аналогичных проблем[347]. В «Вестнике» отмечалось, что ключевые системные проблемы раннего периода советской власти были те же, что и в конце XIX столетия, так что предложения Каханова и его коллег также вполне актуальны для юного Советского государства. Подобного рода структурная и институциональная преемственность позволяет глубже взглянуть на русскую политическую историю, и, опять же, именно Великие реформы вполне проясняют ее главные проблемы и противоречия. Кахановская комиссия явилась результатом преобразовательных инициатив Лорис-Меликова, предложенных им в 1880 году[348]. Пусть формально Особая комиссия была учреждена только осенью 1881 года, уже после цареубийства и отставки Лориса, председательствовал в ней М. С. Каханов, один из ближайших сподвижников бывшего министра. Получив указание разработать всесторонние законопроекты, регулирующие работу губернских, уездных, окружных и крестьянских управ и земских органов самоуправления, комиссия начала с изучения материалов, собранных в ходе четырех сенаторских ревизий, назначенных летом 1880 года Лорис-Меликовым. Эти материалы предлагают редкую в своей подробности картину местного управления на закате Великих реформ и Александровской эпохи. В установленных Кахановской комиссией проблемах и в предложенных для них решениях отражена вся анализируемая нами четвертьвековая история взаимоотношений МВД с провинциями. Контур этих отношений ярко описан вместе с материалами комиссии Каханова в уже прежде собранных МВД материалах для реформы губернского правления, а также в превосходном анализе, опубликованном в «Вестнике Европы», либеральном ежемесячнике того времени.

Провинциальное управление МВД воспроизводило в различных условиях все структурные, процедурные и кадровые проблемы, изученные нами в главе 2. Шаги в направлении реформы этого управления после Крымской войны были подробно проанализированы Фредериком Старром [Starr, 3-184]. Обсуждения проблемы в Милютинской комиссии 1859 года и административном отделе Редакционных комиссий были тесно связаны; по их результатам были созданы новые учреждения, ведающие крестьянским управлением, и в конечном итоге – земства. Однако преобразования ранних лет никоим образом не затронули самих министерских органов в губерниях и уездах [Starr 1972: 185–241; Гармиза 1957: 130–155].