Пределы реформ. Министерство внутренних дел Российской империи в 1802-1881 годах

Первая серьезная попытка совладать с извечными проблемами губернских управ: неэффективностью, формализмом и дурным персоналом[349] – была проделана одновременно с министерской работой по реорганизации штатного расписания. Недостатки губернских учреждений и в целом системы провинциального управления Валуев описал в Меморандуме от 1 сентября 1864 года[350]. Министр начинает записку с исторического обзора губернского администрирования и его слабых мест, отмечая, что именно желанием устранить последние было вдохновлено создание Милютинской комиссии, которая, заявлял он, уклонилась от составления конкретных планов изменений в провинциальном управлении МВД, ссылаясь на то, что пока это задача невозможная, ибо еще не ясно, каким образом после исполнения готовящихся Земской и Судебной реформ будут функционировать и регулярные управы.

Валуев же полагал, что улучшения и необходимы, и возможны, если только МВД последует экспериментальной реформе, в 1859 и 1861 годах проведенной в Киевском генерал-губернаторстве. Цель киевских нововведений, с помощью которых удалось достичь известных успехов в снижении объема корреспонденции и иных аспектах делопроизводства, состояла в упразднении губернских управ, чьи функции окончательно свелись к разгребанию канцелярских завалов, заменив их общими правлениями, объединявшими под губернаторским руководством все надлежащие для коллегиальных решений ветви административной власти (включая и не подведомственные МВД). Валуев также выступил против ложно-формалистичной коллегиальности, отстаивая право вице-губернатора и советников скреплять подписью определенные распоряжения без громоздких совещательных процедур, предусмотренных законом[351]. Аналогично тому, как он выступал за пересмотр штатного расписания центрального министерства, Валуев сетовал на низкое жалованье даже у высших чиновников, получавших теперь еще меньше в силу непомерного роста цен после Крымской войны. Даже полицейский исправник, негодовал министр, зарабатывал более советника губернского правления, а еще хуже было то, что представители прочих министерств зачастую имели жалованье выше губернаторского и вице-губернаторского. Министр предлагал решить проблему тем же образом, что и со штатами центрального ведомства, а именно, упразднив одни должности и консолидировав другие, выработать более рациональное разделение обязанностей и за счет сэкономленных средств повысить жалованье сотрудникам.

Наконец, затрагивал Валуев и, возможно, наиболее важную среди прочих проблему: единство управления на провинциальном уровне. Вследствие возвышения министерств в первой половине XIX века и дальнейшего развития их ведомственных структур для выполнения своих внутриполитических функций и, что было не менее важно, поддержания и укрепления своего статуса все внутренние министерства устраивали иерархию своих провинциальных институций, степень подчинения которых курируемым МВД губернатору и его уполномоченным была отнюдь не ясна. Результатом явились разобщенность, отсутствие взаимодействия и межведомственное соперничество. Валуев подчеркивал необходимость прорыва взаимной изоляции провинциальных чиновников, ведомств, советов и комитетов и побуждения их к совместному решению важнейших местных вопросов[352]. В Государственном совете пропозицию министра приняли в целом аналогично его же плану реформирования штатного расписания центрального министерства: единственной реакцией было принятое 8 июня 1865 года временное расписание для «губернских учреждений ведомства [МВД] тридцати семи губерний и Бессарабской области»[353], которым просто ликвидировались или объединялись некоторые незначительные должности, но никоим образом не затрагивались структурные проблемы, изнутри ослаблявшие саму систему губернского управления. Результат этих «преобразований» также был аналогичным: с учреждением земств радикально увеличился документооборот, а продуктивность якобы отлаженного административного механизма продолжала снижаться[354].