Пределы реформ. Министерство внутренних дел Российской империи в 1802-1881 годах

Благодаря материалам, обсуждениям и рекомендациям Кахановской комиссии мы имеем подробное и ясное представление о состоянии губернских администраций на закате царствования Александра II[371]. К примеру, отчет сенатора Шамшина о ревизии Саратовской и Самарской губерний начинается с обзора деятельности губернских управ. Отмечалось, что, хотя случаи злоупотребления имели место не слишком часто, повсеместно в административной работе наблюдались неэффективность, медлительность, чрезмерный формализм в отношении вполне обоснованных ходатайств и частных прошений, неисполнительность со стороны подчиненных, недостаток усердия и «настояния», а также противоречия среди уполномоченных инстанций, «даже когда необходимость в единодействии представляется совершенно ясною».

В целом одобряя административную деятельность провинциальных ведомств прочих внутренних министерств, Шамшин подчеркивал малую значимость губернских управ в обеих ревизованных провинциях. Несмотря на изменения в штатном расписании, указывал сенатор, эффективность курируемых МВД управ была значительно ниже, чем у провинциальных органов прочих министерств. Управы обеих губерний, значилось в отчете, были перегружены пустяковыми делами и бесполезной корреспонденцией, в результате чего, как нетрудно догадаться, работа над действительно важными делами еле продвигалась. Шамшин отмечал, что ситуация в специальных и технических отделениях была сравнительно лучшей, при этом выделяя из них местные полицейские управления, пребывавшие в плачевном состоянии. Кроме того, он раскритиковал уездные присутствия по крестьянским делам, а также волостные и сельские управы за совершенную неадекватность их решений и повальную коррупцию чиновников. По словам Шамшина, низовые уровни провинциальных администраций ни в коей мере не отражали идеи о личной свободе, которая должна бы уже быть привитой вследствие Великой реформы 1861 года.

Те же распространенные тенденции отражались и в отчете о ревизии черноземных Воронежской и Тамбовской губерний сенатора Мордвинова. В общем и целом сенатор хвалебно отзывался о работе начальников обеих губерний, считая, что они ревностно и по чести исполняли свои обязанности, хотя и критикуя одного из них за недостаточный надзор. При этом тамбовскую губернскую управу сенатор уличал в общей несостоятельности ее работы и, в частности, нехватке рационального руководства со стороны вице-губернатора либо же губернаторских советников. Как и в Поволжье, деятельность местной полиции признавалась ревизором скорее бесполезной, а новосозданных конных урядников – и вовсе провальной. Мордвинов неоднозначно отзывался о работе провинциальных ведомств и комитетов других министерств, указывая, впрочем, что эти органы действовали независимо друг от друга, что оборачивалось простоями в работе, неповоротливым письмоводством и полным отсутствием взаимодействия. В плане разрешения подобных проблем сенатор решительно отстаивал идеи объединения всех провинциальных учреждений (как коллегиальных, так и исполнительных) в один общий губернский совет. И вновь, как и Шамшин, Мордвинов обрушился с критикой на крестьянские присутствия («попросту безразличные и формальные») и все прочие низовые сельские административные учреждения.

Отчеты коллег дополнял сенатор Половцов, ревизовавший малороссийские (Киевскую и Черниговскую) губернии, ставшие уже в самом начале эпохи Великих реформ ареной серьезных административных преобразований. Так, согласно Половцову, губернские управы не справлялись со своими обязанностями ни как совещательный орган при высшей губернской власти, ни в качестве самостоятельной коллегиальной инстанции, наделенной судебными и административными функциями. Несмотря на коллегиальный и юридически независимый статус, управы попросту повиновались распоряжениям губернаторов. Более того, исполняемые распоряжения и законы носили формальный характер и сводили всю деятельность к бесплодному бумагообращению. Тут же сенатор пенял и на медлительность, скверно определенные задачи и полномочия, и в целом на слабый надзор за положением дел в губернии. И конечно же, в самых дурных красках Половцов описывал состояние уездных и волостных администраций[372].