Пределы реформ. Министерство внутренних дел Российской империи в 1802-1881 годах

Не следует, впрочем, забывать, что комиссия признавала за губернатором роль наместника, то есть главного представителя высшей государственной власти (царя) на местах. Губернатор по-прежнему должен был главенствовать над всеми полицейски – ми ведомствами, а вице-губернатор, следуя заведенному порядку, так и назначался бы непосредственно из чиновников МВД [Там же: 204–206]. Пусть теоретически губернаторские полномочия и были бы ограничены институционализацией отношений с новыми присутственными управами и земствами в провинции, а с Комитетом министров и Сенатом – в Петербурге, тем не менее оставалась заметная неопределенность в конкретных границах губернаторской власти, особенно в отношении земств, смешанных учреждений и, конечно же, частных лиц. К сожалению, сторонникам административно-политических губернских преобразований удалось лишь смягчить (пусть и значительно) наиболее резкие черты контрреформистских проектов Толстого, при этом ничуть не устранив ни традиционного влияния МВД в губерниях, ни размаха министерской власти, ни общего административного произвола, прикрывающегося дымкой мнимой законности.

Диагноз и рекомендации Кахановской комиссии по волостному и уездному уровням провинциальной администрации основывались на тех же принципах, что и предложения для преобразований самого провинциального управления. Выводы комиссии представляли собой внушительного объема свод мнений и материалов, собранных за все время правления Александра II. Волости Комиссия рекомендовала сохранить и, пусть и не отважившись дойти до всесословных управ (будь то в форме земского или иного смешанного правления), но стремясь привить крестьянскому обществу монократический принцип, предлагала ввести должность волостеля, избираемого уездным земским собранием (рекомендации подобного рода как раз и спровоцировали Толстого перейти в контрнаступление). На уездном уровне, во многих отношениях являвшемся наиболее слабым звеном всей иерархической цепочки провинциальной администрации, руководящее слово и дело должны были исходить от предлагавшегося к учреждению присутствия уездного управления. Данный орган должен был взять на себя функции большинства имеющихся в уезде смешанных советов по полицейским, крестьянским, военным и образовательным вопросам. Троих непременных членов присутствия, включая председателя, а также полицейского исправника и председателя земской управы, назначало уездное земское собрание и утверждало МВД [Иславин 1908, 1: 44–79, 84-116, 189–190].

Проблемы губернского управления и отношение к этому управлению МВД были вполне понятны под конец царствования Александра II. Отношения МВД с провинцией изначально было омрачено тем, что, обладая полицейскими полномочиями, оно было в сравнении с остальными практически лишено специализированных функций. Все яснее и яснее МВД видело именно себя настоящим губернским «хозяином», наместником самого государства. В радикальной форме это мнение – вполне выражающее традиционный идеал министерской власти – прозвучало в середине 80-х, при разгоне Толстым комиссии Каханова. Опять же, трагическим для России образом практическая и политическая несостоятельность провинциальной администрации являлась красноречивым свидетельством очередного триумфа министерской власти.

Годовой отчет МВД за 1855 год гласил, что исполнительная полиция министерства изнемогает от административных обязанностей в области поддержания правопорядка [Abbott 1971: 42–60]. Полицейские чиновники, значилось в отчете, недополучают в жалованье и перегружены несущественными заботами, что лишь усугубляет традиционную их коррумпированность и халатность. Суть политики МВД в полицейской сфере при Ланском состояла в стремлении привить сотрудникам профессионализм и отделить полицейские функции по обеспечению правопорядка от административных и судебных, улучшая тем самым способность ведомства поддерживать общественное спокойствие. МВД грезило о единой полицейской службе в России, наподобие образовавшейся в европейских державах как следствие Наполеоновской эпохи. С учетом намеченных преобразований в области управления и судов в сельской местности предполагалось, что вместе с этим возрастет полицейская и общеадминистративная эффективность. Но у подобного стремления министерства имелось также иное символическое измерение: традиционное полицейско-административное господство судов, отражающее фактически примат административной власти, следовало пересмотреть таким образом, который бы содействовал верховенству права и институций в политическом устройстве России.