Пределы реформ. Министерство внутренних дел Российской империи в 1802-1881 годах

Как и во многих прочих областях, менее одаренные министерские наследники Валуева переняли его наиболее акцентированные пробюрократические взгляды, так что и при Тимашеве, и при Макове МВД продолжало сотрудничать с земствами. Правительственная комиссия по проведению податной реформы даже справлялась у земств об их мнении, создав тем самым прецедент земского участия в законодательном процессе [Gantvoort 1971: 120–150; Чернуха 1969:262–269; Чернуха 1978:211–225]. Несмотря на жаркие дебаты относительно земских привилегий по франкировке, роли земств в почтовой системе и так далее, на местном уровне удалось наладить удивительно гармоничные рабочие отношения. Однако же земства по-прежнему принимались в качестве политического символа. Поэтому уже в начале тимашевского министерства земские учреждения вновь были привлечены в планы МВД по укреплению административно-полицейской власти в провинциях, и в особенности губернаторской. В 1867 году будущий второй товарищ министра Б. П. Обухов, тогда еще псковский губернатор, объявил, что земства некомпетентны, а провинциальное общество еще слишком незрело для сколь-нибудь существенной административной ответственности. Участие же земств в принятии решений мыслимо было, по его мнению, разве что под самым строгим надзором. Поэтому, когда податная комиссия запросила мнения земств, МВД потребовало, чтобы подобные обсуждения были строго ограничены рамками экономических аспектов реформы.

Итак, МВД было убеждено, что сможет удержать под контролем земства с их политическими устремлениями. Однако же сама действительность административной и политической жизни 70-х годов, включавшая подготовку податной реформы, шуваловские планы введения представительства и последующих сельскохозяйственной и рабочей (Валуевских) комиссий, культивировала институционализацию общественного участия в законодательном процессе. На протяжении 70-х годов государство все более ощущало необходимость в данных и опыте, получаемых благодаря земствам, и все очевиднее представлялась потенциальная политическая выгода для самодержавия от контролируемого местного участия. Тем не менее идеалы министерской власти Тимашева, Макова и их высокопоставленных товарищей по министерству работали на подрыв данной возможности ради удержания стремительно ветшавшей, полумифической государственной политической монополии. В поданном Александру II в 1880 году Маковым очерке работы МВД за предшествующее двадцатипятилетие министр хвалебно отзывался об административной работе земств и плодотворных отношениях местных управ с правительством, при этом совершенно игнорируя политическое измерение вопроса [Маков 1880: 63–66]. Вместе с тем в кризисные годы, начиная с 1878 и заканчивая 1880, Маков прочно идентифицировал политические требования земских активистов с программами революционеров-террористов [Зайончковский 1964: 58-148; Захарова 1968: 55–62]. Опытный управленец, Маков сознавал необходимость пересмотра земских положений 1864 года, но, как только вопрос заходил о серьезных социально-политических преобразованиях, тут же отметал возможность любого изменения традиционной политической культуры России. Лишь впоследствии, уже при Лорис-Меликове, земства вновь оказались в фокусе политического видения.

Городская реформа 1870 года проходила таким же образом, что и изученное не в пример лучше учреждение земств [Зайончковский 1964: 58-148; Захарова 1968: 55–62]. На примере занятой МВД позиции при обсуждении формы самоуправления во многих городах Российской империи отчетливо видно, как возрождавшаяся полицейская власть все более господствовала в министерской политике. Развитие воззрений на муниципальную реформу в 60-е годы нельзя отделять от не раз упомянутой выше магистральной линии МВД на усиление провинциального управления под эгидой подконтрольных губернаторов. Принятый же в 1870 году окончательный вариант проекта реформы явился компромиссом МВД с внутриправительственными силами, противостоявшими распространению или усилению министерской иерархии в провинциях. В конкретном случае компромисс принес обеим сторонам ощутимые выгоды, однако же в результате была проведена очередная неоднозначная реформа, в которой отразились структурные и идеологические расколы внутри самодержавия.