Пределы реформ. Министерство внутренних дел Российской империи в 1802-1881 годах

Именно в этот момент ряд крупных государственных деятелей и центральных ведомств, недовольные ростом влияния и посягательствами МВД на тотальное господство в провинциях, объединились в поддержку сторонников широкого самоуправления. Как и в случае с земской реформой, главным оппонентом МВД и лично Валуева был барон Модест Корф, тогдашний главноуправляющий II отделением С. Е. И. В. канцелярии. Рисуя Корфа фигурой лишь либеральной, история при этом упускает в его портрете черты явной амбициозности и беспринципности[392]. Корфу удалось превратить II отделение в законотворческого посредника между министерствами и Государственным советом, и во время прений по Земской реформе Валуеву с МВД уже приходилось идти на попятный [Starr, 279–289]. Проект надлежало подавать сперва во II отделение и лишь затем представлять к рассмотрению в Государственный совет. Неизвестно, была ли то неприязнь ко всему МВД или же зуб на Валуева и месть, а быть может, то были личные министерские амбиции, – так или иначе, в 1865 году барон Корф и его помощник по II отделению Д. М. Сольский «завернули» поданный МВД проект, оценив его излишне благоприятствующим административной, особенно губернаторской (т. е. МВД), власти [Материалы, относящиеся… 1:469–494]. Кроме того, они утверждали, что излишнее заимствование германских форм, в частности избирательной системы с налоговым цензом, пагубно скажется на русских сословиях. Корф, а потом и новый шеф II Отделения Урусов предлагали вместо этого избирательную систему, основанную на имущественном цензе, или, по крайней мере, смешанную модель, которая бы увеличила представительство дворянского сословия. Таким образом, Корф и его сторонники воспользовались предлогом охраны сословий в качестве средства защиты от министерской власти принципа независимого самоуправления.

В период между отказом в 1865 году и принятием нового проекта в 1870 муниципальную реформу активно обсуждали на высшем правительственном уровне[393]. В фокусе полемики вновь находились две противоборствующие концепции самоуправления и в целом роли МВД в городской и провинциальной жизни. Само министерство стремилось объединить и встроить в свою иерархию новые муниципальные учреждения, попутно значительно расширяя губернаторские полномочия; с другой стороны, II отделение предлагало устроить новые губернские советы «по городским делам присутствия», смешанные комитеты с чиновниками как из МВД, так и прочих ведомств, а также городских представителей с широкими правоприменительными, а также правотолковательными полномочиями. Эти представители выступят в качестве посреднического звена между муниципалитетом и регулярной администрацией. МВД было потрясено подобным предложением: создавать еще один независимый, квазибюрократический центр власти в «своих» провинциях совершенно не входило в его планы. Подтверждались наихудшие опасения по поводу распада единой власти в провинциях, и во многом благодаря этому в МВД крепла убежденность в необходимости общей реформы губернского управления с усилением роли гражданского губернатора.

Должность городского головы, по сути мэра, МВД рассматривало в качестве сугубо административной и отделенной от городской думы, в то время как, по мысли II отделения и городских комиссий, городскому голове надлежало как раз возглавить новоучрежденное городское собрание и быть полномочным выразителем интересов горожан. В отношении имущественного ценза Тимашев стоял на том, что МВД может согласиться лишь на значительное его снижение, чтобы учтена была известная нехватка горожан знатного происхождения.

Эти и иные спорные вопросы были окончательно разрешены Правительственной комиссией, заседавшей в первом триместре 1870 года[394]. МВД удалось сохранить за собой городскую полицию и настоять на трехразрядной налоговой системе для представительств. Впрочем, заработали висты и министерские оппоненты: городского голову, скажем, должны были избирать городские думы. Но еще более важно, что были приняты к учреждению губернские по городским делам присутствия и дозволялось постепенное расширение податной базы, а следовательно, участие в городском самоуправлении профильных специалистов, интеллигенции и, возможно, даже рабочих.

Следует, впрочем, держать в уме, что полностью подконтрольный МВД губернатор по-прежнему обладал чрезвычайно размытыми полномочиями по надзору за городским самоуправлением. И будущее этого самоуправления под омофором министерства, все громогласнее заявлявшего свои охранительные права на административную власть, представлялось весьма проблематичным[395].