Пределы реформ. Министерство внутренних дел Российской империи в 1802-1881 годах

Несмотря на то что муниципальная реформа явилась одной из последних Великих, уже «посткаракозовских», ее подготовка проходила в относительно изолированной от волнений 60-х годов обстановке: истоки проекта можно проследить, начиная с министерства Перовского 40-х годов, когда при МВД был учрежден Хозяйственный департамент, в 1846 году осуществивший реформу городского самоуправления в Петербурге. Несмотря на завидную преемственность, сохранить монополию на подготовку проекта, как и во многих иных случаях, МВД не удалось. В 1860 году Хозяйственный департамент приступил к изданию семитомного собрания статистических материалов о «Городских поселениях в Российской империи»[389]. Этот компендий являлся необходимым первым шагом в подготовке комплексной муниципальной реформы, однако же ввиду неполноты данных и многочисленных неточностей требовал основательной доработки. Собрать недостающие сведения, включая мнение городских элит, и подготовить черновой вариант проекта Александр II поручил Валуеву и его министерству[390].

В апреле 1862 года возглавляемый А. Д. Шумахером и его помощником Н. И. Второвым Хозяйственный департамент приступил к грандиозному по размаху сбору данных: согласно составленному Шумахером плану губернаторы назначили 509 комиссий, составленных из городских жителей, которым предстояло выработать рекомендации к будущему проекту; к 1864 году Хозяйственный департамент получил отчеты всех комиссий и мог спокойно приступить к подготовке проекта. Но именно здесь и начались проблемы, поскольку выяснилось, что у министерства и городских элит совершенно различные представления о «самоуправлении», равно как разнились и ответы на представленные МВД к рассмотрению в комиссиях вопросы[391].

Собственно, сформулированные МВД принципы для обсуждения проекта были сфокусированы на четырех ключевых проблемах муниципального управления: 1) концентрация городских дел в руках представителей налогооблагаемых социальных групп (купцов и ремесленников), а также неудача Петербургской реформы 1846 года в аспекте привлечения талантливого, обеспеченного дворянства к государственной службе в городских собраниях; 2) отсутствие всесословных городских собраний; 3) беспорядочное устройство исполнительной и законодательной власти в структуре городского управления; и 4) размытость прав и обязанностей должностных лиц и институций – словом, весь круг вопросов, касавшихся бюрократической опеки и надзора. Несмотря на то что со списком проблем были согласны как чиновники МВД, так и городские жители, последние утверждали, что устройство эффективного самоуправления и улучшение муниципальных администраций требует ослабления традиционной бюрократической опеки и искренней приверженности правительства налаживанию – в новом духе и в соответствии с четко определенными принципами – отношений между министерской бюрократией и муниципальным самоуправлением.

Выработанный в результате обсуждений проект 1865 года отражал желание МВД сохранить опеку над городами. Среди прочего органы муниципального самоуправления предполагалось встроить непосредственно в рамки регулярной иерархии МВД под общим надзором губернатора, городского собрания, которому полагалось быть органом строго совещательным, но не законодательным, и системы выборных гласных, основанной на трехразрядном налоговом цензе, на манер прусского городского самоуправления [Материалы, относящиеся… 1: 306–310].