Принцип самостоятельности бюджетов в механизме защиты имущественных интересов публично-правовых образований

Важной характеристикой прав, предусмотренных ст. 31 БК РФ, является также то, что они носят подчиненный (зависимый) характер по отношению к праву каждого публично-правого образования на собственный бюджет. По смыслу БК РФ существование этих прав немыслимо при отсутствии права на собственный бюджет. Например, районы, города и другие административно-территориальные единицы не являются публично-правовыми образованиями (ст. 6 БК РФ) и потому не имеют права на собственный бюджет (ст. ст. 13, 14, 15 БК РФ). Они, в частности, не обладают и правом на формирование бюджетных доходов, поскольку возможность формировать бюджетные доходы гарантирована принципом самостоятельности бюджетов только в отношении «соответствующего» – то есть собственного, своего – бюджета. Им не принадлежат и иные закрепленные ст. 31 БК РФ права (право самостоятельно обеспечивать сбалансированность бюджетов и эффективность использования бюджетных средств, право самостоятельно осуществлять бюджетный процесс и право на формирование бюджетных доходов), так как все эти права предполагают наличие собственного бюджета и представляют собой меры возможного поведения тех правосубъектных образований, которые имеют свой бюджет.

Подчиненный (по отношению к праву на собственный бюджет) характер прав, установленных ст. 31 БК РФ, и их условная корреляция с правомочиями, входящими в содержание права собственности на бюджетные средства (притом что право собственности на бюджетные средства в целом соотносится с правом на собственный бюджет), позволяет рассматривать перечисленные в ст. 31 БК РФ права в качестве компонентов (правомочий) закрепленного ст. ст. 13, 14 и 15 БК РФ права всякого публично-правового образования на собственный бюджет.

Важно также учитывать, что в соответствии со ст. ст. 13, 14, 15 БК РФ право публично-правового образования на собственный бюджет является одновременно его обязанностью. И это неудивительно. Ведь, согласно ст. 6 БК РФ, бюджет предназначен для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления (публичных задач и функций), значит, и право на бюджет предоставлено каждому публично-правовому образованию для выполнения его публичных задач и функций. Следовательно, правомочия, входящие в право на собственный бюджет, тоже в конечном счете направлены на обеспечение выполнения публичных задач и функций и не могут осуществляться в полной мере свободно. Публично-правовым образованиям не предоставлена абсолютная свобода усмотрения в реализации этих правомочий, потому что они связаны необходимостью выполнения своих публичных задач и функций, которые и выступают в качестве своеобразных пределов осуществления всех правомочий, составляющих содержание права на собственный бюджет.

Формы реализации принципа самостоятельности бюджетов

Исследование проблем реализации принципа самостоятельности бюджетов невозможно без рассмотрения вопроса о ее формах.

В юридической науке есть два разных подхода к пониманию форм реализации права:

1) согласно первому подходу существует две формы осуществления правовых норм[91]:

а) в правовых отношениях, понимаемых как строго индивидуализированные связи между носителями корреспондирующих прав и обязанностей, возникающие при наступлении определенных юридических фактов (например, в результате заключения гражданско-правового договора или совершения правонарушения);

б) вне правовых отношений – в такой форме реализуются правовые нормы, которые[92]:

– определяют элементы правового статуса, а именно конституционные права граждан, права и обязанности, составляющие компетенцию органов публичной власти, иные права и обязанности, вытекающие непосредственно из закона;

– закрепляют так называемые «абсолютные права», в частности право собственности, право авторства, возникающие при наступлении предусмотренных правовой нормой юридических фактов;

– устанавливают запреты, но только при условии их добровольного соблюдения теми, кому они адресованы (так как в случае их нарушения возникают правоотношения с участием конкретного нарушителя);

2) согласно второму подходу возможна только одна форма реализации права[93] – в правовых отношениях, которые в зависимости от способа индивидуализации субъектов[94] подразделяются на:

а) относительные (двусторонне индивидуализированные) – в них точно определены и управомоченная, и обязанная стороны (примером являются обязательственные отношения в гражданском праве, относительные отношения в административном праве и проч.);

б) абсолютные (односторонне индивидуализированные) – в них строго определен лишь носитель субъективного права (в качестве примеров можно назвать правоотношение собственности на конкретную вещь, правоотношение авторства);