Принцип самостоятельности бюджетов в механизме защиты имущественных интересов публично-правовых образований

Очевидно, что публично-правовые образования не могут произвольно отказаться от осуществления прав, относящихся к первой группе, поскольку «неиспользование» таких прав равнозначно невыполнению обязанностей. Но публично-правовым образованиям не предоставлена абсолютная свобода усмотрения и в осуществлении прав второй группы. А это в свою очередь значительно влияет на понимание реализации принципа самостоятельности бюджетов.

С нашей точки зрения, полной реализации прав второй группы препятствуют пределы их осуществления с учетом нижеследующего.

Согласно ст. ст. 214, 215 Гражданского кодекса РФ[85] (далее – ГК РФ) все публично-правовые образования обладают правом собственности на средства соответствующих бюджетов. Право собственности публично-правового образования на бюджетные средства в некотором смысле соотносится с закрепленным ст. ст. 13, 14, 15 БК РФ правом иметь собственный бюджет (далее – право на собственный бюджет, право на бюджет), поскольку:

а) право на бюджет, как и право собственности на средства конкретного бюджета, всегда принадлежит одному публично-правовому образованию – не существует права на бюджет, общего для нескольких публично-правовых образований, и нет права общей собственности на бюджетные средства (средства конкретного бюджета могут находиться в собственности только одного публично-правового образования);

б) у права на бюджет и права собственности на бюджетные средства одинаковый объект – это средства соответствующего бюджета.

Корреляцию права на бюджет и права собственности на бюджетные средства можно проследить и на уровне их внутренней структуры. Как известно, право собственности включает в себя три правомочия: владение, пользование и распоряжение (п. 1 ст. 209 ГК РФ). Под владением обычно понимают юридически обеспеченную возможность иметь у себя конкретное имущество, содержать его в своем хозяйстве, то есть фактически обладать им, учитывать его на своем балансе и проч.[86] Пользование заключается в возможности «эксплуатации, хозяйственного или иного использования имущества путем извлечения из него полезных свойств, его потребления»[87]. Распоряжение предполагает возможность определения «юридической судьбы» имущества[88]. Реализация правомочий, образующих право собственности на бюджетные средства, имеет ряд особенностей[89].

По нашему мнению, в бюджетной сфере правомочия собственников – публично-правовых образований – гарантируются принципом самостоятельности бюджетов, который устанавливает запреты[90], направленные на защиту их имущественных интересов, и наделяет публично-правовые образования полномочиями (правами и обязанностями), фактически позволяющими им осуществлять владение, пользование и распоряжение бюджетными средствами. Если бы в БК РФ отсутствовали такие гарантии, то реализация правомочий собственников – публично-правовых образований была бы крайне затруднена, поскольку они, вообще говоря, не могут совершать действия, которые не охватываются их нормативно установленной компетенцией.

Причем правомочия владения, пользования и распоряжения бюджетными средствами, взятые вместе, гарантируются уже упомянутыми запретами, которые установлены ст. 31 БК РФ, и следующими правами:

– правом самостоятельно обеспечивать сбалансированность бюджетов и эффективность использования бюджетных средств;

– правом самостоятельно осуществлять бюджетный процесс.

Об условной корреляции этих прав с правомочиями владения, пользования и распоряжения можно говорить в том смысле, что их закрепление в ст. 31 БК РФ непосредственно направлено на обеспечение (гарантирование) правомочий, входящих в право собственности публично-правового образования на бюджетные средства. И действительно: осуществление бюджетного процесса и обеспечение сбалансированности конкретного бюджета публично-правовым образованием, не являющимся собственником средств этого бюджета, было бы равнозначно лишению правомочий владения, пользования и распоряжения публично-правового образования – собственника средств соответствующего бюджета. Вот почему БК РФ гарантирует каждому публично-правовому образованию право самостоятельно осуществлять бюджетный процесс и право самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующего бюджета.

Право на формирование бюджетных доходов отражает динамические свойства бюджета и направлено на обеспечение не уже существующего, а скорее будущего права собственности публично-правового образования на бюджетные средства (поскольку право на формирование бюджетных доходов гарантирует саму возможность поступления денежных средств в собственность публично-правового образования). Что касается правомочия распоряжения бюджетными средствами, то оно обеспечивается не только названными запретами и правами, но и дополнительно – правом на самостоятельное осуществление бюджетных расходов и правом исключительно в форме межбюджетных трансфертов предоставлять средства из своего бюджета на исполнение чужих расходных обязательств.