Принцип самостоятельности бюджетов в механизме защиты имущественных интересов публично-правовых образований

По мнению одних исследователей, правовые принципы «имеют нормативное значение, однако из них непосредственно не вытекают конкретные права и юридические обязанности»[54]. Принципы выполняют «функцию опосредования и упорядочения общественных отношений»[55], но принимают участие в регулировании поведения косвенно[56]. Л. С. Явич отмечал по этому поводу: «Принципы права <…> в состоянии оказывать и самостоятельное воздействие на общественные отношения… Направляющее влияние таких положений несомненно, но они не заключают в себе моделей прав и обязанностей, правоотношений, составляющих непосредственное содержание обыкновенных юридических норм. Поэтому в таких случаях можно говорить о «программирующей функции» принципов права»[57]. С. С. Алексеев также указывал, что «нормы-принципы сами по себе <…> детализированно не регулируют общественные отношения»[58]. Но они все же имеют «самостоятельное регулирующее значение»[59], которое заключается в том, что принципы «направляют юридическую практику, определяют общие линии решения юридических дел»[60]. С. С. Алексеев рассматривает нормы-принципы как разновидность специализированных норм и подчеркивает: «Они не являются самостоятельной нормативной основой для возникновения правоотношений. При регламентировании общественных отношений они как бы присоединяются к регулятивным и охранительным предписаниям, образуя в сочетании с ними единый регулятор»[61]. Аналогичной позиции придерживался и О. В. Смирнов: «Устанавливая общее правило поведения на основе руководящей идеи, принцип не содержит главных элементов правовой нормы (гипотезы, диспозиции, санкции). С его помощью, следовательно, нельзя всесторонне урегулировать конкретное отношение»[62].

Между тем в науке существует и противоположное мнение. Г. С. Остроумов, например, указывал: «Поскольку <…> правовые принципы являются юридическими правилами взаимного поведения людей, они должны предусматривать установление таких общественных отношений, участники которых наделяются соответствующими юридическими правами и обязанностями»[63]. О. С. Иоффе и М. Д. Шаргородский тоже признавали возможность прямого регулирования нормами-принципами общественных отношений[64]. С их точки зрения, положения закона наиболее общего характера «не только служат базой для создания иных юридических норм, но и сами содержат в себе определенные элементы, характерные для нормы права»[65]. В этой связи В. Н. Карташов справедливо отмечает: «…некоторые нормы права в силу своей социально-правовой значимости и фундаментальности могут одновременно выступать и в качестве принципов права»[66]. Более того, анализ международных актов приводит отдельных авторов к обоснованному выводу, что из правовых принципов непосредственно вытекают права и обязанности[67].

По нашему мнению, правовые принципы вообще и принцип самостоятельности бюджетов в частности способны прямо регулировать общественные отношения путем наделения их участников правами и обязанностями. В настоящее время принцип самостоятельности бюджетов закреплен ст. 31 БК РФ. Рассмотрим словесную формулу его выражения. Как видно из текста ст. 31 БК РФ[68], содержание принципа самостоятельности бюджетов раскрывается в нескольких нормах, устанавливающих определенные субъективные права и юридические обязанности (право и обязанность обеспечивать сбалансированность бюджета, право устанавливать согласно указанным в законодательстве РФ о налогах и сборах правилам налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты, и проч.). Все эти нормы состоят из гипотез и диспозиций, то есть как раз из тех элементов, наличие которых в структуре всякой правовой нормы признается необходимым и достаточным[69].

Под диспозицией принято понимать структурную часть нормы права, излагающую содержание самого правила поведения, определяющую права и обязанности субъектов регулируемого нормой отношения[70]. Закрепленные ст. 31 БК РФ правовые нормы имеют однотипные диспозиции, которые предусматривают, что:

– органы государственной власти и органы местного самоуправления вправе самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств;

– органы государственной власти и органы местного самоуправления вправе самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, за исключением случаев, предусмотренных БК РФ;

– и так далее.

Важно сделать небольшое уточнение: перечисленные в ст. 31 БК РФ права и обязанности принадлежат, строго говоря, не органам государственной власти и органам местного самоуправления (далее – органы публичной власти), а соответствующим публично-правовым образованиям. Это признается и федеральным законодателем, поскольку: