Принцип самостоятельности бюджетов в механизме защиты имущественных интересов публично-правовых образований

Как отмечалось выше, БК РФ утверждает самостоятельность бюджетов, которая является реальным (то есть воплощенным в некоторой совокупности правовых норм и правопорядке) принципом бюджетного права РФ. Получается, что истину заключает в себе первое суждение – «в вопросах разграничения компетенции между разными уровнями публичной власти БК РФ исходит из принципа самостоятельности бюджетов». Следовательно, в соответствии с логическим законом противоречия ложно второе суждение («в вопросах разграничения компетенции между разными уровнями публичной власти БК РФ исходит из принципа подчиненности бюджетов»). Таким образом, истинным является только высказывание, утверждающее за самостоятельностью бюджетов значение закрепленной БК РФ основы бюджетного права РФ. Считать же фундаментальными началами бюджетного права РФ и самостоятельность, и несовместимую с ней подчиненность бюджетов – значит не принимать во внимание законы формальной логики при толковании БК РФ, что недопустимо (необходимость следования логическим законам в процессе толкования правовых актов является практически общепризнанной[46]).

Сама по себе потребность в толковании закона возникает из сомнения в вопросе о смысле (содержании) правовых норм, подлежащих применению. Нередко такое сомнение вызвано существованием правил, которые воспринимаются как противоречивые[47]. При толковании БК РФ важно учитывать, что вряд ли федеральный законодатель намеревался закладывать источник противоречий в созданную им систему норм. Ведь крайняя несогласованность юридических норм делает невозможным выбор правила, подлежащего применению в конкретной ситуации, то есть в конечном счете влечет неосуществимость требований норм права. В связи с этим и толкование БК РФ должно быть направлено не на установление неразрешимого противоречия правовых норм, а наоборот – на «снятие» противоречия приемлемым способом (например, путем доказывания того, что несогласованность норм является мнимой).

С учетом всего вышеизложенного только самостоятельность бюджетов можно рассматривать в качестве закрепленной БК РФ основы бюджетного права РФ. Тем более что именно самостоятельность бюджетов – а не их подчиненность – законодатель прямо называет в ст. 28 БК РФ принципом бюджетной системы РФ. Наличие же в Кодексе положений, противоречащих принципу самостоятельности бюджетов, свидетельствует о нарушении этого принципа и его неполной реализации, но никак не о существовании некоего неписаного, вытекающего из других норм принципа подчиненности бюджетов. Непосредственное законодательное закрепление положения о самостоятельности бюджетов в качестве правового принципа имеет большое значение еще и ввиду особенностей правовой системы России, которая относится к романо-германской правовой семье. Для нее характерно верховенство закона в системе юридических источников права[48] и приоритет писаного права[49]. Поэтому даже если бы принцип подчиненности бюджетов был сформулирован в каком-либо судебном прецеденте или правовой доктрине[50], то он, во всяком случае, не имел бы приоритета по отношению к прямо установленному законом (ст. 31 БК РФ) принципу самостоятельности бюджетов.

Способы реализации принципа самостоятельности бюджетов

Чтобы дать общую оценку реализации принципа самостоятельности бюджетов в российской правовой системе, необходимо, прежде всего, исследовать вопрос о способах реализации (осуществления) этого принципа. Как указывал Л. С. Явич, нужно различать:

1) непосредственное осуществление принципов права (по терминологии Л. С. Явича «прямое действие» принципов, которое сводится главным образом к их общему информационно-руководящему влиянию[51]);

2) опосредованное осуществление принципов права (предполагающее «их конкретизацию в нормах законодательства и в правоположениях судебной практики»[52], когда принципы находят свое косвенное выражение в субъективных правах и юридических обязанностях).

Важно отметить, что для обозначения способов осуществления правовых принципов часто используют другие термины. Например, говорят о следующих основных видах действия юридических принципов: прямом и опосредованном[53]. В дальнейшем изложении эти «виды действия» мы будем именовать «способами реализации (осуществления)», чтобы избежать путаницы двух различных терминов:

а) «прямое и опосредованное действие принципов права» (понимаемое как их реализация, осуществление);

б) «действие во времени, пространстве и по кругу лиц» (под которым обычно подразумевают обладание юридической силой).

Чрезвычайно важен вопрос о том, предполагает ли непосредственное осуществление правовых принципов возможность прямого регулирования нормами-принципами общественных отношений (путем наделения участников отношений субъективными правами и юридическими обязанностями) или же оно ограничивается только общим информационно-руководящим воздействием принципов. В правовой доктрине сложилось два противоположных подхода к решению этого вопроса.