Принцип самостоятельности бюджетов в механизме защиты имущественных интересов публично-правовых образований

С учетом вышеизложенного более предпочтительным следует признать второй из двух основных подходов к пониманию принципов права. Согласно этому подходу правовыми принципами считаются отдельные нормы позитивного права, носящие общий характер. Например, по мнению С. С. Алексеева, юридические принципы – «это выраженные в праве (курсив наш – Т. Б.) исходные нормативно-руководящие начала, характеризующие его содержание, его основы, закрепленные в нем закономерности общественной жизни»[23]. Р. Лукич видит в правовых принципах «абстрактные нормы, выведенные из менее абстрактных норм и действующие в случаях, охваченных нормами низшего порядка»[24]. С точки зрения И. Л. Честнова, юридические принципы представляют собой «исходные начала образов права, форм права и правопорядка»[25], которые наряду с материально-правовыми и процессуально-правовыми нормами входят в структуру нормативности права[26]. Э. Д. Соколова подчеркивает, что принципами финансового права являются только закрепленные нормами финансового права основные положения финансовой деятельности государства и муниципальных образований[27]. Нередко понятия правового принципа и нормы, имеющей широкое содержание, даже используются как синонимы[28] (хотя такое словоупотребление и не совсем корректно, поскольку правовой принцип является общей нормой особого рода).

В рамках этого (второго) подхода имеется два направления, которые различно оценивают формы и способы закрепления юридических принципов в позитивном праве:

1) необходимым признаком всякого правового принципа признается его непосредственное законодательное закрепление в качестве фундаментальной основы права;

2) точное выражение правового принципа в общих нормах закона не считается обязательным.

Теории, относящиеся к первому направлению, обычно трактуют юридические принципы как основные, наиболее общие нормы, закрепленные законом в качестве основополагающих начал права[29]. Причем правовыми принципами не признаются положения, которые непосредственно не сформулированы в законе, а вытекают из ряда норм. Эти теории построены без учета того, что право и закон, строго говоря, не тождественны друг другу. Как справедливо указывал Л. С. Явич, не все основополагающие начала права находят закрепление в законе. И наоборот: сформулированные в законе руководящие положения могут не являться реальными принципами права[30]. При таких условиях «индикатором действительного наличия того или иного принципа права становятся не столько объективное, сколько субъективное право, юридическая практика, правовые общественные отношения, правопорядок»[31]. В связи с этим необходимо различать принципы законодательства (непосредственно закрепленные в законе руководящие положения, которые могут не иметь реального влияния на общественные отношения) и принципы права (основополагающие начала действующего права, воплощенные в правовых нормах и существующем правопорядке). Таким образом, закрепление законом в качестве основополагающего начала права относится к обязательным признакам принципа законодательства, но не принципа права.

Что касается принципа самостоятельности бюджетов, то он предусмотрен ст. 28, 31 БК РФ и, следовательно, является принципом законодательства. Но можно ли его считать принципом права? По нашему мнению, на этот вопрос следует отвечать положительно. Во-первых, принцип самостоятельности бюджетов находит выражение не только в положениях ст. 31 БК РФ, но и в других нормах законодательства (например, ст. 10 БК РФ, устанавливающей трехуровневую структуру бюджетной системы РФ; разд. II и III ч. II БК РФ, определяющих правила формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ). Во-вторых, принцип самостоятельности бюджетов воплощается в российском правопорядке – в частности, применяется[32] арбитражными судами и судами общей юрисдикции либо учитывается ими при толковании законов[33]. Таким образом, принцип самостоятельности бюджетов – не только принцип законодательства, но и принцип права, поскольку он получает развитие в некоторой совокупности норм действующего права и оказывает влияние на существующий правопорядок.